過程機(jī)制下的京津冀協(xié)同發(fā)展分析

劉星君　霍云龍

摘要：京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)值得持續(xù)關(guān)注的問題，約瑟夫奈的一體化過程機(jī)制分析為研究區(qū)域合作發(fā)展提供了一個(gè)良好的視角和新的思路。過程機(jī)制認(rèn)為通過七個(gè)步驟的實(shí)現(xiàn)最終實(shí)現(xiàn)一體化進(jìn)程，京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史過程也符合區(qū)域一體化的理論內(nèi)涵，因此過程機(jī)制分析也為京津冀協(xié)同發(fā)展的提供了理論支撐和支持。

關(guān)鍵詞：過程機(jī)制；協(xié)同發(fā)展；京津冀；一體化

一、問題的提出

京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)歷久彌新的問題。早在20世紀(jì)80年代京津冀地區(qū)就開展了跨區(qū)域交通基礎(chǔ)建設(shè)的合作項(xiàng)目；2001年清華大學(xué)教授吳良鏞主持的“大北京規(guī)劃”——“京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”，提出了對(duì)京津冀地區(qū)城市的總體規(guī)劃以此打造以首都為核心的世界城市的戰(zhàn)略。2004年，在國務(wù)院發(fā)改委的牽頭下，達(dá)成了推進(jìn)京津冀一體化合作和交流的《廊坊共識(shí)》。2003年，國家“十一五”規(guī)劃中的主體功能區(qū)規(guī)劃將京津冀地區(qū)列入優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。2005 年，北京市在其國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中提出要?jiǎng)?chuàng)新京津冀地區(qū)的區(qū)域合作機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域合作的發(fā)展。2011年舉行的十一屆全國人大四次會(huì)議上，“推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈”被明確寫入國家“十二五”規(guī)劃綱要草案。2014年，習(xí)近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子。

作為中國國家級(jí)城市群之一，北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，京津冀地區(qū)擁有全國7.98%的人口，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的10.9%；在國家的發(fā)展中是重要的一極。但不容小覷的是，京津冀在經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展過程中，仍然面臨著諸多問題：實(shí)質(zhì)性進(jìn)展緩慢、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭嚴(yán)重、資源配置不均、互動(dòng)性不強(qiáng)信息溝通較差、地方保護(hù)主義等。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，這一區(qū)域的發(fā)展對(duì)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)都具有里程碑意義，也能成為其他地區(qū)協(xié)同發(fā)展的試驗(yàn)田。京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)歷史過程，在這個(gè)過程中政府如何做好頂層設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)各方利益、把握各方行為則是一個(gè)重要的命題。區(qū)域協(xié)同發(fā)展是否能實(shí)現(xiàn)京津冀經(jīng)濟(jì)、交通、生態(tài)一體化的目標(biāo)，如何切實(shí)得到協(xié)同發(fā)展的紅利以及協(xié)調(diào)發(fā)展在政府層面上該如何推進(jìn)，這些都是值得深思的問題。約瑟夫奈提出的過程機(jī)制理論可以為這一問題的研究提供一些借鑒意義和意見。

二、新功能主義與過程機(jī)制

區(qū)域合作理論和一體化理論是政治學(xué)研究中的重要理論。其主要要解決在特定領(lǐng)域中依靠單個(gè)行為體無法解決，因此產(chǎn)生合作的需求的的問題。新功能主義為我們研究區(qū)域合作理論提供了一個(gè)新視角。在功能主義的代表人物米特蘭尼的研究中，他提出了分叉效應(yīng)，認(rèn)為某一功能部門的成功合作會(huì)有助于其他功能部門的合作，亦或說一個(gè)部門或領(lǐng)域的合作是另一部門或領(lǐng)域的結(jié)果，也是合作的動(dòng)因。新功能主義繼承了其“功能”作用，提出了“外溢論”和“超國家觀念”的觀點(diǎn)，認(rèn)為“最初在一個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行一體化的決策外溢到新的功能領(lǐng)域，一體化涉及的人越來越多，官僚機(jī)構(gòu)之間的接觸和磋商越來越多，以便解決那些有一體化初期達(dá)成的妥協(xié)而帶來的問題?！奔s瑟夫奈在考察了發(fā)展中國家的一體化之后，修正了新功能主義的觀點(diǎn)，提出了“過程機(jī)制”和“一體化潛力”。

過程機(jī)制包括功能主義的外溢概念、交往增多、有意聯(lián)系、精英社會(huì)化、地區(qū)組織形成、認(rèn)同的吸引力和外部參與這七個(gè)方面，約瑟夫奈重新定義了這些概念。功能主義的外溢概念并不是針對(duì)于任何合作的增加，任務(wù)的聯(lián)系有可能造成外溢，也有可能造成回溢。交往的增多不一定會(huì)導(dǎo)致一體化范圍的擴(kuò)大，但是會(huì)提高中央處理某一項(xiàng)事務(wù)的能力。有意聯(lián)系的問題不是因?yàn)榧夹g(shù)上的相關(guān)性，而是政治性。精英的推動(dòng)促成了一體化的加快。一體化促成了地方（非）政府組織的形成，但是其影響力仍然受制于政府。認(rèn)同的吸引力是推動(dòng)地區(qū)一體化的強(qiáng)大力量。外部參與的行為體也起到了一定的催化作用。約瑟夫奈的過程機(jī)制的核心是一體化潛力。也就是由過程機(jī)制而導(dǎo)致的一體化條件。這些條件既影響到過程機(jī)制的形成，也影響到過程機(jī)制的結(jié)果。

三、過程機(jī)制分析下的京津冀協(xié)同發(fā)展

盡管新功能主義開始的研究對(duì)象是歐盟和非西方國家，但是如果以歐盟作為一個(gè)超國家實(shí)體，約瑟夫奈的這一理論同樣也適用于京津冀地區(qū)的研究。2014年中央成立了京津冀協(xié)同發(fā)展小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域發(fā)展，國務(wù)院副總理張高麗任組長，這就表明有一個(gè)更高級(jí)別的指揮中心來協(xié)調(diào)三個(gè)主體，同時(shí)，各地區(qū)召開聯(lián)席會(huì)議，形成了溝通交流、信息共享的機(jī)制，這都使京津冀協(xié)同發(fā)展邁上實(shí)際性步伐。

第一，功能主義的任務(wù)聯(lián)系。從功能外溢來看，功能性相互依存以及任務(wù)內(nèi)在聯(lián)系的不平衡，會(huì)推動(dòng)行為體重新確定力量。由于交通所帶來的效果是基礎(chǔ)性的，因此京津冀協(xié)同發(fā)展首先體現(xiàn)在交通基礎(chǔ)領(lǐng)域。長期以來，京津冀交通存在著諸多問題。首先，河北省內(nèi)交通線路互通性差，條條線路都需要繞道北京，這在出行時(shí)間上增加了諸多不便；其次京津冀三地各自在“一畝三分地”里修路，“規(guī)劃不對(duì)接、建設(shè)不同步”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北和京津之間有18條“斷頭路”和24條“瓶頸路”；再次，京津冀地區(qū)形成了一個(gè)以北京為中心的放射性交通版圖，這導(dǎo)致其他地區(qū)的交通中心的輻射功能都被北京所壟斷，增加了北京的過境交通負(fù)擔(dān)。面對(duì)類似于此的諸多問題，京津冀協(xié)同發(fā)展，勢必交通先行。功能性相互依存或各種任務(wù)內(nèi)在聯(lián)系造成的不平衡，會(huì)成為推動(dòng)政治行為體重新確定共同任務(wù)的力量。因?yàn)楣餐男枨?，三者在交通上展開協(xié)作。北京市政府工作報(bào)告中指出，抓好京沈客專、京張鐵路等跨省市鐵路、高速公路和國省干線公路建設(shè)，打通一批斷頭路，促進(jìn)區(qū)域重點(diǎn)城市公交“一卡通”。僅以鐵路為例，2015年內(nèi)，京津冀地區(qū)將開通三條新鐵路，張?zhí)畦F路有效的彌補(bǔ)了北路煤運(yùn)通能力的不足，津保鐵路有效的縮短了冀中南到冀東北的時(shí)間和距離。

第二，交往增多。不可置否的是，京津冀地區(qū)原本就是世界城市群之一、中國最有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域之一，但是由于交通不便，并未能形成集團(tuán)化的發(fā)展，三省市之間仍然存在著巨大的隔閡和分歧。但是，隨著交通的發(fā)展，京津冀協(xié)同發(fā)展中出行所用的成本降低，有效的增加了時(shí)間紅利，因此伴隨著貿(mào)易交往、資本流動(dòng)的增多。這一點(diǎn)也在現(xiàn)實(shí)中有所體現(xiàn)，河北各地市積極承接北京的企業(yè)外遷，北京也將非核心功能疏散到津冀兩地，三方力求明確定位，避免零和博弈。但是需要認(rèn)識(shí)的是，交往不一定導(dǎo)致一體化范圍的擴(kuò)大，但是會(huì)提高政府處理某一項(xiàng)具體內(nèi)容的能力。交往的增多，當(dāng)?shù)卣穆毮懿块T權(quán)力仍然存在，必然會(huì)在部分問題的處理上顯露出“地方保護(hù)主義”的色彩。但是通過交往的增多，加上市場化以及政府的干預(yù)，必然會(huì)出現(xiàn)某些領(lǐng)域內(nèi)的資源的合理配置和選擇，會(huì)從初級(jí)層面開始進(jìn)行合作，以至于深化到高級(jí)層面。

第三，有意的外溢和聯(lián)盟的形成。以往看來，產(chǎn)業(yè)的形成和集聚都是由企業(yè)自身進(jìn)行區(qū)位選擇的，考慮到成本、交通等各個(gè)因素。但是京津冀協(xié)同發(fā)展的過程中打破了這個(gè)原則，避免了馬太效應(yīng)。北京的定位是政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新中心；天津是全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新示范區(qū)、改革開放先行區(qū)；河北是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，商貿(mào)物流，環(huán)保和生態(tài)涵養(yǎng)，以及科技成果轉(zhuǎn)化、承載產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基地。定位為明確就需要各地吸收符合定位的產(chǎn)業(yè)，減少其他地區(qū)定位產(chǎn)業(yè)。這種有意的外溢會(huì)促使各地區(qū)分工明確、定位合理，實(shí)現(xiàn)交叉，避免同質(zhì)化競爭。在這個(gè)過程中，類似于聯(lián)盟的協(xié)會(huì)、管理部門將會(huì)形成，并逐漸發(fā)揮出其作用，來協(xié)調(diào)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，例如在國土領(lǐng)域，京津冀將建立京津冀國土部門定期聯(lián)席會(huì)議制度，加大國土資源信息共享力度，形成長期穩(wěn)定的工作對(duì)接平臺(tái)。各地設(shè)立包括區(qū)域協(xié)同發(fā)展、大氣污染治理等專項(xiàng)小組。

第四，精英社會(huì)化過程。在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，各方推動(dòng)者主要體現(xiàn)在學(xué)術(shù)群體、政府官員、有利益相關(guān)的商業(yè)從業(yè)者、以及其他關(guān)心該區(qū)域協(xié)同發(fā)展的社會(huì)知識(shí)分子、工商階層等。從世紀(jì)之初提出的“大北京計(jì)劃”開始，北京、天津和河北三地之間的知識(shí)分子和精英集團(tuán)就開始著手三地協(xié)同發(fā)展，時(shí)至今日，雖然協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程還在繼續(xù)，但是這種持續(xù)的升溫和促進(jìn)離不開精英集團(tuán)的推進(jìn)。如北京多家企業(yè)搬遷至河北，教育機(jī)構(gòu)也逐漸向天津、河北擴(kuò)散，政府部門強(qiáng)調(diào)三地需要打破自家一畝三分田的想法，突破由于歷史發(fā)展原因造成的鴻溝，逐漸縮小差距，協(xié)同發(fā)展。但是值得注意的是，這個(gè)過程需要漫長的持續(xù)時(shí)間，一直伴隨著協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程逐漸深化。京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀大致在這個(gè)過程之中，并且在不斷進(jìn)行中。

第五，地區(qū)性的組織出現(xiàn)。這是一體化過程中要求較高的層次之一，一般來講，一體化的過程對(duì)這些跨區(qū)域的組織有刺激作用，作為一個(gè)新出現(xiàn)的利益集合體，跨區(qū)域的組織可以再突出問題上協(xié)調(diào)甚至是主導(dǎo)一體化進(jìn)程，從而促進(jìn)一體化的加快。隨著中央京津冀協(xié)同發(fā)展小組的成立，在高于三地區(qū)的層次上出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的組織，宏觀上把握政策和市場導(dǎo)向，這對(duì)協(xié)同發(fā)展進(jìn)程是有利的。國家發(fā)改委基礎(chǔ)司副司長任虹也認(rèn)為，京津冀在區(qū)域化過程中，應(yīng)該有一個(gè)跨出行政區(qū)劃的、組織上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制。由于三地在不同領(lǐng)域合作的深化，類似于環(huán)保、財(cái)政、教育等高于三地行政區(qū)域的組織機(jī)構(gòu)會(huì)逐漸建立，目前已經(jīng)逐漸的顯露出雛形，如京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領(lǐng)導(dǎo)小組、京津冀交通領(lǐng)導(dǎo)小組等。

第六，認(rèn)同的吸引力。認(rèn)同的情感是建立推動(dòng)一體化的強(qiáng)大力量。約瑟夫奈認(rèn)為，對(duì)一體化持久性認(rèn)識(shí)越強(qiáng)，認(rèn)同感的吸引力就越大，反對(duì)團(tuán)體就越不愿意正面攻擊。國內(nèi)層面的地區(qū)一體化受到了中央政府的深刻影響，其認(rèn)同也主要來源于兩個(gè)方面。從外部而言，政府的號(hào)召以及宣傳是認(rèn)同的外因。從這個(gè)政策的雛形到制定再到最后形成統(tǒng)一意見以及即將出臺(tái)，在這個(gè)過程中由于“京津冀協(xié)同發(fā)展”這個(gè)概念的不斷深化和加熱，這已經(jīng)成為了所有人耳熟能詳?shù)目谔?hào)。外部刺激會(huì)讓三地感受到外部壓力，從而促進(jìn)這一概念的實(shí)質(zhì)化和形成。從內(nèi)部來說，京津冀三地地理上京津兩地被河北所包圍，歷史上河北和北京同屬于燕國，就連語言——北京方言的發(fā)源地也屬于河北承德。地緣上的親近性和同一性沒有因?yàn)樾姓^(qū)劃的劃分而隔開，因此這是內(nèi)部認(rèn)同的天然基礎(chǔ)。

第七，外部行為體的參與。京津冀協(xié)同發(fā)展不僅僅是自身發(fā)展的訴求，同時(shí)也是客觀的形勢環(huán)境造成的。首先，全球化的深化導(dǎo)致首都地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同質(zhì)化的競爭不是地區(qū)發(fā)展的長久之計(jì)；其次，環(huán)境問題倒逼華北地區(qū)進(jìn)行協(xié)同合作，只有合作才是解決環(huán)境污染問題的出路；第三，河北省和京津地區(qū)的差距越來越大，會(huì)引發(fā)各類社會(huì)問題和社會(huì)矛盾。倒逼機(jī)制和外部行為體的參與也增進(jìn)了其協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。例如，APE和兩會(huì)的召開，APEC藍(lán)和兩會(huì)藍(lán)也成為了流行的詞語。環(huán)境監(jiān)測報(bào)表顯示京津冀地區(qū)成為了污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一，環(huán)保部門的公開以及新聞媒體的報(bào)道，從外部也對(duì)其起到了促進(jìn)作用，促成協(xié)同發(fā)展的進(jìn)一步深化。

四、結(jié)語

京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)長期的歷史過程，實(shí)踐需要理論支撐，約瑟夫奈提出的過程機(jī)制下的一體化理論也可以作為我們分析京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)借鑒。從這個(gè)理論分析不難看出，京津冀協(xié)同發(fā)展的過程也與之吻合，從而證明了該理論用于分析該地區(qū)的實(shí)際意義。但是，畢竟約瑟夫奈的一體化理論最初是研究超國家行為體的，在宏觀上的一些條件并不能完全吻合地區(qū)層次的一體化進(jìn)程，需要注意到其適用性。

不容置否的是，京津冀協(xié)同發(fā)展成為了國家戰(zhàn)略，成為了歷史進(jìn)程，過程機(jī)制分析也為研究者和政策制定者提供了一種思路，在未來的發(fā)展中如注重認(rèn)同的力量、把握外部性因素的影響等，從而促進(jìn)該地區(qū)協(xié)同發(fā)展使命的進(jìn)行和完成。

參考文獻(xiàn)：

[1]北京日報(bào).京津冀GDP首超6萬億占全國1/9，http：//www.bj.xinhuanet.com/bjyw/2014-03/03/c_119577073.htm，2015-10-1.

[2]劉險(xiǎn)得.歐洲一體化理論：新舊功能主義評(píng)析[J].華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2006（04）.

[3]詹姆斯，多爾蒂.小羅伯特·普法爾茨格拉夫著，閻學(xué)通，陳寒溪等譯：爭論中的國際關(guān)系理論[M].世界知識(shí)出版社，2003.

（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）