城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資效益及影響因素分析

胡瑋騰

摘要：隨著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育非均衡化趨勢(shì)日益強(qiáng)化，研究城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資效益對(duì)建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制具有重要意義。文章以人力資本投資理論為基礎(chǔ)，運(yùn)用2008～2014年武漢城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育數(shù)據(jù)，對(duì)武漢市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資效益進(jìn)行研究。研究結(jié)果顯示：武漢市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育總體投資效益相對(duì)偏低，不同階段的基礎(chǔ)教育投資收益出現(xiàn)分異；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育投資效益高于農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資效益，不同區(qū)域的基礎(chǔ)教育投資收益出現(xiàn)分化；最終形成以城鎮(zhèn)為中心的基礎(chǔ)教育馬太效應(yīng)?；A(chǔ)教育投資體制欠優(yōu)、基礎(chǔ)教育資源配置錯(cuò)位、優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育隊(duì)伍缺失是造成武漢基礎(chǔ)教育投資效益偏低的三大主因；二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、差異化教育基礎(chǔ)、異質(zhì)化投入結(jié)構(gòu)是造成武漢農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資效益低于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育投資效益的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育；投資效益；影響因素；義務(wù)教育一體化

一、前言

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，人力資本逐漸成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最重要的生產(chǎn)要素，基礎(chǔ)教育作為人力資本形成的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)也備受關(guān)注。人力資本理論（舒爾茨，1962）突出了教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的辯證關(guān)系，使人們認(rèn)識(shí)到教育既是一種消費(fèi)性行為，也是一種生產(chǎn)性（投資性）行為，這極大的影響了各國(guó)的教育改革。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，各國(guó)政府在教育發(fā)展領(lǐng)域積極發(fā)揮導(dǎo)向作用，大力推進(jìn)國(guó)民基礎(chǔ)教育事業(yè)，這直接促進(jìn)了二戰(zhàn)后各國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)蘇與繁榮。通常來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)教育是指人們生存、生活以及發(fā)展的基本知識(shí)和基本能力的教育，包括家庭教育、中小學(xué)校教育和必要的社會(huì)生活知識(shí)教育等?，F(xiàn)階段，我國(guó)的基礎(chǔ)教育包括幼兒園、小學(xué)以及中學(xué)三個(gè)教育階段，基礎(chǔ)教育和義務(wù)教育有較大的重疊面，且基礎(chǔ)教育投資的主體是國(guó)家財(cái)政，主要包括教育事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資費(fèi)用。

由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育非均衡化趨勢(shì)日益強(qiáng)化，逐漸形成了以重點(diǎn)城鎮(zhèn)為中心的“基礎(chǔ)教育馬太效應(yīng)”——城市的教育資源越來(lái)越集中，農(nóng)村的教育資源越來(lái)越分散。與此同時(shí)，在城鄉(xiāng)貧富差距持續(xù)擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)村基礎(chǔ)教育出現(xiàn)了顯著的城市化傾向，教育主體、教育方式、教育內(nèi)容等各個(gè)方面均向城市標(biāo)準(zhǔn)看齊，甚至受教育者的學(xué)習(xí)目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)其城市價(jià)值。鑒于此，部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村基礎(chǔ)教育對(duì)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收缺乏直接效益，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育持悲觀性態(tài)度。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的指導(dǎo)精神，明確指出我國(guó)教育事業(yè)的關(guān)鍵性任務(wù)就是要“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制”，完成該任務(wù)的首要問(wèn)題就是要明確城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資效益的差異性。因此，探討城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的投資效益差異，不僅在找準(zhǔn)基礎(chǔ)教育的發(fā)展思路與方向上有較大的理論價(jià)值，而且在踐行國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革方略和政策上有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、武漢市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資存在的問(wèn)題及分析

（一）武漢市基礎(chǔ)教育投資效益總體偏低及原因探討

1. 基礎(chǔ)教育投資體制欠優(yōu)。當(dāng)前國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的“高等教育偏向”確實(shí)較為明顯，中小學(xué)（尤其是小學(xué)、幼兒園）的教育投資嚴(yán)重不足，而出現(xiàn)該現(xiàn)象的關(guān)鍵性因素在于——“以縣為主”的基礎(chǔ)教育投資體制。雖然，“以縣為主”的基礎(chǔ)教育投資體制比“以鄉(xiāng)為主”的基礎(chǔ)教育投資體制更具可行性，但是分稅制改革后縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政基本無(wú)力承擔(dān)縣（區(qū)）域基礎(chǔ)教育投資責(zé)任，基礎(chǔ)教育投入來(lái)源不足問(wèn)題并未得到根本性的解決。當(dāng)前，武漢市武昌區(qū)、江漢區(qū)、江岸區(qū)的基礎(chǔ)教育質(zhì)量較好，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的遠(yuǎn)郊城區(qū)的基礎(chǔ)教育相對(duì)較差，其投資效益也相對(duì)偏弱。

2. 基礎(chǔ)教育資源配置錯(cuò)位。如前所述，基礎(chǔ)教育的投資總量不足，這預(yù)示著要想提高基礎(chǔ)教育投資收益，必須將有限的教育資源配置到最有效的基礎(chǔ)教育環(huán)節(jié)——基礎(chǔ)教育軟件環(huán)節(jié)（教師、教法、教材等方面）。但是，我國(guó)目前雖然處于下中等收入國(guó)家，但是高等教育的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基礎(chǔ)教育，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)教育投入出現(xiàn)嚴(yán)重不足。由于基礎(chǔ)教育投入總量不足，基礎(chǔ)教育的硬件條件（教學(xué)樓、教學(xué)環(huán)境等等）仍處于較低水平，缺乏基礎(chǔ)教育投資的部門(mén)和機(jī)構(gòu)往往無(wú)力關(guān)注基礎(chǔ)教育的軟環(huán)境層面。

3. 優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育隊(duì)伍缺失。改革開(kāi)放以后，武漢是全國(guó)最早提出“科教興市”的城市之一，武漢的教育事業(yè)整體上確實(shí)得到了較快的發(fā)展。但是相比于高等教育，基礎(chǔ)教育的師資隊(duì)伍并未呈現(xiàn)出良性化發(fā)展的趨勢(shì)。當(dāng)前，基礎(chǔ)教育的教師工資基本實(shí)行了區(qū)級(jí)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，教師的基本工資固定工資、活工資、班主任津貼、特級(jí)教師津貼和特殊教育津貼等項(xiàng)目都得到了保證。但教師工資待遇存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象。譬如，武漢市中心城區(qū)的基礎(chǔ)教育教師實(shí)際薪資水平高于遠(yuǎn)城區(qū)，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育教師薪資出現(xiàn)區(qū)域的不均衡。

（二）武漢農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資效益低于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育投資效益及原因探討

1. 二元化社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)。通常來(lái)說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)區(qū)域教育投資的影響非常大，武漢市也不例外。武漢市社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的中心城區(qū)的教育投入規(guī)模較大，有助于其教育投資效益的提高。一方面，教育投資規(guī)模充足有利于形成教育投資的規(guī)模效益，形成區(qū)域基礎(chǔ)教育資源區(qū)域集聚，以期使各中小學(xué)在教學(xué)管理和教學(xué)方法上獲得教育技巧知識(shí)外溢；另一方面，教育投資規(guī)模的充足既能保障基礎(chǔ)教育硬件設(shè)施（校舍、教育設(shè)備等）良好，又能給區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育的軟件條件（教師資質(zhì)、教學(xué)方法等）優(yōu)化提供前提和基礎(chǔ)。在當(dāng)前“以縣為主”的基礎(chǔ)教育投入體制下，武漢農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資效益低于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育投資效益的根本原因在于二元化社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)。

2. 差異化基礎(chǔ)教育發(fā)展基礎(chǔ)。不可否認(rèn)，教育基礎(chǔ)（包括教育的硬件條件和軟件條件）對(duì)區(qū)域基礎(chǔ)教育的投資效益的影響十分明顯。以教學(xué)氛圍為例，教學(xué)人文氣息較強(qiáng)的地區(qū)，往往在基礎(chǔ)教育投資效益方面能取得不錯(cuò)的效果。特別要指出的是，在學(xué)校設(shè)置分部合理的區(qū)域，其基礎(chǔ)教育投資的效益更高。因?yàn)橐坏W(xué)校分布凌亂，那么會(huì)分散各學(xué)校的學(xué)生資源，進(jìn)而學(xué)校的生源規(guī)模難以達(dá)到最優(yōu)值，從而造成了學(xué)校固定投資的浪費(fèi)。2015年，根據(jù)中央和湖北省的相關(guān)規(guī)定以及武漢市公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確定武漢市市義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)：即小學(xué)生均515元、初中生均715元。由于維持一個(gè)學(xué)校的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，有些固定費(fèi)用必須開(kāi)支，如校舍、水電、實(shí)驗(yàn)設(shè)施等。因此，按照最新公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，小學(xué)學(xué)校規(guī)模必須在250人以上，初中在600人以上，才能保證學(xué)校的基本運(yùn)行。然而，武漢市遠(yuǎn)城區(qū)的許多中小學(xué)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一臨界值，從而形成基礎(chǔ)教育資源浪費(fèi)和基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足并存的教育投資怪象。

3. 異質(zhì)化基礎(chǔ)教育投入結(jié)構(gòu)。由于基礎(chǔ)教育投資規(guī)模和基礎(chǔ)教育發(fā)展基礎(chǔ)的不一致，各區(qū)域?qū)A(chǔ)教育的投入結(jié)構(gòu)也存在差別。如前所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、教育基礎(chǔ)薄弱的區(qū)域基礎(chǔ)教育的投資總量不足，因此要想提高區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育投資效益，必須將有限的基礎(chǔ)教育資源配置到最有效的基礎(chǔ)教育軟件環(huán)節(jié)，如教師數(shù)量和質(zhì)量、教育方法和體系、教育課程和教材等方面。但是，不少區(qū)域的基礎(chǔ)教育投資量已難以滿足基礎(chǔ)教育硬件投資（基礎(chǔ)教育布局分散化是主要原因），因此很難有多余的資金用于軟件條件的改善。最終，發(fā)達(dá)的中心城區(qū)在硬件設(shè)施和軟件實(shí)力都得以發(fā)展，而偏遠(yuǎn)的遠(yuǎn)城區(qū)卻被迫只能維持硬件設(shè)施的正常運(yùn)行，無(wú)力優(yōu)化自身的軟件環(huán)節(jié)，最終造成其基礎(chǔ)教育投資收益的持續(xù)降低。

三、提高武漢市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資效益的對(duì)策

（一）明確基礎(chǔ)教育事權(quán)責(zé)任

在1986年實(shí)施九年制義務(wù)教育以后，我國(guó)的基礎(chǔ)教育投資體制變?yōu)椤耙脏l(xiāng)為主”，但該體制在財(cái)政實(shí)力和監(jiān)督管理等方面存在先天缺陷，因此在2001年被“以縣為主”的基礎(chǔ)教育投資體制替代。但分稅制改革后，縣（區(qū)）域財(cái)力明顯降低，因此2001年的投資主體轉(zhuǎn)換并未從根本上改變基礎(chǔ)教育投資主體財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。綜上所述，筆者認(rèn)為要解決武漢市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資效益問(wèn)題，首要的措施就是明確基礎(chǔ)教育投資的事權(quán)主體，具體來(lái)說(shuō)就是：第一，確立中央政府基礎(chǔ)教育投資的主體性責(zé)任，明確省、市兩級(jí)政府的附帶投資責(zé)任，為全面落實(shí)基礎(chǔ)教育機(jī)會(huì)均等化提供基礎(chǔ)和條件；第二，不斷完善基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付制度，使基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付與基礎(chǔ)教育需求相掛鉤，充分考慮到區(qū)域基礎(chǔ)教育投資需求和人口流動(dòng)帶來(lái)的基礎(chǔ)教育需求變化。

（二）拓寬基礎(chǔ)教育投資渠道

長(zhǎng)期以來(lái)，較為單位的基礎(chǔ)教育投資渠道是我國(guó)基礎(chǔ)教育投資效益不佳的重要原因，武漢市在這方面表現(xiàn)的尤其突出。為擴(kuò)大基礎(chǔ)教育投資規(guī)模、優(yōu)化基礎(chǔ)教育投資管理、切實(shí)提高基礎(chǔ)教育投資效益，筆者認(rèn)為應(yīng)該建立以中央政府為主體，省、市、縣三級(jí)地方政府為輔助，社會(huì)各界投資者為重要補(bǔ)充的基礎(chǔ)教育投資體系，形成公立基礎(chǔ)教育體系和私立基礎(chǔ)教育體系融合發(fā)展。社會(huì)資本的持續(xù)入駐將有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在基礎(chǔ)教育發(fā)展中的積極性作用，更加注重效率的教育監(jiān)督管理機(jī)制將逐步形成，這樣有利于克服傳統(tǒng)公立學(xué)校行政效率偏低的現(xiàn)狀，基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)將更加注重各方面教育資源的配置和利用。

（三）優(yōu)化基礎(chǔ)教育投資結(jié)構(gòu)

在維持基礎(chǔ)教育投資增量不斷擴(kuò)大的前提下，持續(xù)優(yōu)化基礎(chǔ)教育投資現(xiàn)有存量也是提高武漢市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資效益的關(guān)鍵性舉措。教育的財(cái)政結(jié)構(gòu)投入合理分橫向合理和縱向合理兩個(gè)層面。第一，橫向方面，財(cái)政教育投資在基礎(chǔ)教育和高等教育中的分配必須合理，在不同的教育階段制定出不同的財(cái)政投入政策，基礎(chǔ)教育作為純改革產(chǎn)品，各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)主體性的投資責(zé)任與義務(wù)，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前不盡合理的財(cái)政教育投資結(jié)構(gòu)。第二，縱向?qū)用?，加快基礎(chǔ)教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，科學(xué)、合理、有序的提高公用經(jīng)費(fèi)的支出比例，切實(shí)減少非教學(xué)人員的行政編制，全面控制行政管理人員和后勤保障人員的數(shù)量，消除龐大的行政管理人員占用有限教育經(jīng)費(fèi)所造成的負(fù)面影響。

（四）強(qiáng)化基礎(chǔ)教育監(jiān)督管理

強(qiáng)化基礎(chǔ)教育監(jiān)督管理是提高武漢市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資效益的重要保障。在基礎(chǔ)教育財(cái)政投資體制、規(guī)模、模式固定的前提下，釋放改革教育紅利的主要渠道就是強(qiáng)化基礎(chǔ)教育的監(jiān)督和管理。合理的區(qū)域基礎(chǔ)教育投資管理規(guī)劃，應(yīng)該以區(qū)域生源數(shù)量為基礎(chǔ)，結(jié)合基礎(chǔ)教育的計(jì)劃課程和任務(wù)，配備相應(yīng)的教師數(shù)量，最終確定基礎(chǔ)設(shè)施的大小和規(guī)模。雖然精準(zhǔn)的計(jì)算結(jié)果會(huì)由于出生率、人口流動(dòng)等因素的變化而變化，但整個(gè)區(qū)域的生源量應(yīng)該是相對(duì)穩(wěn)定的。譬如，可以嘗試建立基礎(chǔ)教育教師需求預(yù)測(cè)模型，同時(shí)算出師生比、師生需求增長(zhǎng)彈性（教師有效需求量的相對(duì)增長(zhǎng)與在校學(xué)生數(shù)量的相對(duì)增長(zhǎng)之比）、教師需求收入彈性等指標(biāo)（教師有效需求量的相對(duì)增長(zhǎng)與預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)的相對(duì)增長(zhǎng)之比），以供規(guī)劃學(xué)校布局及規(guī)模時(shí)參考。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距的存在和不斷擴(kuò)大是我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，這種差距將會(huì)影響到我國(guó)“兩個(gè)一百年”偉大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政策制定者、執(zhí)行者、社會(huì)各界都應(yīng)重視這個(gè)問(wèn)題。解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距的關(guān)鍵性前提是理清城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資效益的差距，通過(guò)優(yōu)化教育資源配置，提升財(cái)政教育投入的綜合效益，最終提升我國(guó)基礎(chǔ)教育水平，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治、法制、生態(tài)的全面、有序、可持續(xù)發(fā)展?；谖覈?guó)的基本國(guó)情，結(jié)合武漢市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、法制等方面的綜合情況，文章提出要明確基礎(chǔ)教育事權(quán)責(zé)任、拓寬基礎(chǔ)教育投資渠道、優(yōu)化基礎(chǔ)教育投資結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化基礎(chǔ)教育監(jiān)督管理等政策，以期促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資效益的提高。

參考文獻(xiàn)：

[1]翟博，孫百才.中國(guó)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展實(shí)證研究報(bào)告[J].教育研究，2012，（05）.

[2]鄧露.基于VEC模型的教育投資效率研究——中國(guó)各級(jí)學(xué)校間的比較[J].經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2008（06）.

[3]李凌艷，郭思文.我國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量環(huán)境系統(tǒng)監(jiān)測(cè)的若干思考[J].教育研究，2014（11）.

[4]李志平.農(nóng)村教育與農(nóng)戶教育投資效率的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2010（01）.

（作者單位：華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院）