地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)和模式分析

周海斌

摘 要：文章分析闡述了地方政府融資平臺(tái)的作用、風(fēng)險(xiǎn)和模式，通過對(duì)國內(nèi)外政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀的研究，進(jìn)一步說明融資平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制、融資途徑和方式，以重慶“八大投”、上海多元化、四川1+N等地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)行流程及制度為基礎(chǔ)，探究出地方政府融資平臺(tái)的真正作用。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái) 債務(wù)主體 PPP模式 風(fēng)險(xiǎn)分析及模式

中圖分類號(hào)：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）06-074-02

一、地方政府融資平臺(tái)概況

地方政府融資平臺(tái)定義為：由各級(jí)地方政府通過實(shí)物出資或貨幣出資的方式注入資本金，并以其信用作為擔(dān)保，以經(jīng)營收入和財(cái)政資金等作為其融資還款來源，依照法律成立的，用于為地方基礎(chǔ)設(shè)施或公共設(shè)施類項(xiàng)目提供建設(shè)或融資媒介的企業(yè)或事業(yè)法人。

（一）地方政府融資平臺(tái)種類

1.BOT模式。BOT模式又稱建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式（Build-Operate-Transfer）。BOT是政府將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)授予承包商，由承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營，并收回成本、償還債務(wù)、賺取利潤，特許期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府。BOT模式是當(dāng)前世界上最為常見的公私合作模式。

2.BT模式。BT是英文Build（建設(shè)）和Transfer（移交）縮寫形式。BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目公司總承包，融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過程。目前采用BT模式籌集建設(shè)資金成了項(xiàng)目融資的一種新模式。

3.PPP模式。PPP（Public Private Partnership）模式，PPP模式起源于英國的“公共私營合作”的融資機(jī)制，是指政府和私人組織共同合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，雙方通過簽署合同來使得權(quán)利和義務(wù)明確，從而形成一種合作伙伴關(guān)系，彼此能起到監(jiān)督，最終達(dá)到互利共贏的效果。

在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式，積極吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)，并將其按市場(chǎng)化模式動(dòng)作，既能有效的減輕政府財(cái)政支出的壓力，以提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營的效率，同時(shí)又不會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。因此，PPP模式在我國有著廣泛的發(fā)展前景。

（二）地方政府融資平臺(tái)特征

獨(dú)立法人資格的公司是地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作形式。地方政府融資平臺(tái)在設(shè)立時(shí)，一般以獨(dú)立法人資格的公司來運(yùn)作，自行經(jīng)營，自負(fù)盈虧。但與一般法人不同的是，他所代表的是地方政府，以實(shí)施政府政策為主要目標(biāo)，其注冊(cè)資金是以政府相關(guān)權(quán)益投入作為來源，而且平臺(tái)主要負(fù)責(zé)人一般由出資的地方政府決定，與地方政府有著密切的關(guān)聯(lián)。

地方政府融資平臺(tái)融資主渠道為銀行信貸，且財(cái)政擔(dān)保是地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的最終保障，解決地方政府投資項(xiàng)目資金缺口是地方政府融資平臺(tái)的主要職能。地方政府投資項(xiàng)目在運(yùn)作過程中，時(shí)常出現(xiàn)項(xiàng)目資本金不足問題，通過地方政府融資平臺(tái)這個(gè)載體，將其融入的資金投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等項(xiàng)目，彌補(bǔ)了資金缺口，實(shí)現(xiàn)了本該由地方財(cái)政來承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資職能。

二、地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府融資平臺(tái)具有應(yīng)對(duì)外生性沖擊、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給、優(yōu)化投資環(huán)境、創(chuàng)新投融資體制等顯著作用。而地方政府融資平臺(tái)作為地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要抓手和融資工具，在增強(qiáng)地方政府財(cái)力、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面做出重要貢獻(xiàn)，同時(shí)也帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）地方政府融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.公司治理結(jié)構(gòu)不健全，債務(wù)主體不清晰。地方政府融資平臺(tái)在公司形式上屬于有限責(zé)任公司。《公司法》對(duì)有限責(zé)任公司設(shè)立有如下要求；有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、有獨(dú)立組織、有獨(dú)立責(zé)任承擔(dān)能力（出處）。但是，在實(shí)際運(yùn)行上，地方政府融資平臺(tái)卻無法嚴(yán)格滿足公司法規(guī)定的公司設(shè)立要求，導(dǎo)致在地方政府融資平臺(tái)在承擔(dān)債務(wù)償付責(zé)任時(shí)，債務(wù)主體不清晰。

2.債務(wù)擔(dān)保不規(guī)范，第二還款來源存在不確定性。根據(jù)我國《擔(dān)保法》規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。在政策實(shí)踐中，財(cái)政部也規(guī)定各級(jí)地方政府財(cái)政不得對(duì)外提供擔(dān)保。因此，地方政府為地方政府融資平臺(tái)融入的債務(wù)提供擔(dān)保是沒有法律和政策依據(jù)的。因此，在實(shí)際操作中，以政府信用、土地使用權(quán)和權(quán)利等擔(dān)保方式提供的擔(dān)保均存在不同程度上的風(fēng)險(xiǎn)。

3.信息披露機(jī)制不健全，隱性債務(wù)管理難度大。在地方政府融資平臺(tái)債務(wù)法律關(guān)系中，由于信息披露機(jī)制的不健全，債權(quán)人難以獲取全面的地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立信息和地方政府的財(cái)政收支情況，處于信息劣勢(shì)地位，導(dǎo)致債權(quán)人無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。披露機(jī)制的不健全，主要體現(xiàn)信息披露主體不明確、地方政府融資平臺(tái)未建立信息披露制度、地方政府信息不透明，缺乏有約束力的信息披露機(jī)制等三個(gè)方面。

（二）地方政府融資平臺(tái)的金融風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目建設(shè)離不開承建資金，在項(xiàng)目融資過程中，項(xiàng)目公司與商業(yè)銀行形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系，但部分商業(yè)銀行出于競爭市場(chǎng)的考慮，主觀或客觀上放松對(duì)項(xiàng)目的審查要求，由此可能形成商業(yè)銀行違規(guī)放貸、商業(yè)銀行多頭授信、項(xiàng)目信息不對(duì)稱等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作項(xiàng)目的信用評(píng)價(jià)主要取決于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政情況，因此地方政府的財(cái)政收支和債務(wù)償還能力對(duì)銀行債權(quán)十分重要，而在具體操作上，銀行只能憑借一些地方政府提供的不完整資料或者通過外部機(jī)構(gòu)獲取的資料來對(duì)自身貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

審計(jì)署審計(jì)范圍內(nèi)6576家融資平臺(tái)公司中，有358家融資平臺(tái)公司通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，“借新還舊”率平均為55.20%；有148家融資平臺(tái)公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。此外，由于目前地方政府投融資平臺(tái)的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，甚至有的地方政府自身也并不完全清楚下屬投融資平臺(tái)的總體負(fù)債和擔(dān)保狀況。

三、我國地方融資平臺(tái)的模式

認(rèn)真分析上述概念和特征，可以從中總結(jié)出我國地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制，結(jié)合我國地方政府融資平臺(tái)發(fā)展實(shí)際，重慶、上海、四川、邯鄲等省市的地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制探索工作最具代表性。

1.重慶“八大投”模式。此模式即是將原來由政府直接舉債為主的投資方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛山ㄔO(shè)性集團(tuán)向社會(huì)融資為主的商業(yè)化模式。2002年起，重慶市整合各類分散資源逐步組建了重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司等八個(gè)政府性投資集團(tuán)，他們通過政府資本的注入而成立，以土地為紐帶，以土地增值預(yù)期向銀行融資，并通過儲(chǔ)地的整治、出讓，償還債務(wù)，保持自身融資能力，形成了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的多元化融資格局。

2.上海多元化模式。在運(yùn)作方式上，改變了過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政包接投資的單一模式，通過地方政府融資平臺(tái)發(fā)行建設(shè)債券進(jìn)行融資。在管理模式上，大力發(fā)展項(xiàng)目融資，推動(dòng)融資多元化發(fā)展。

3.四川1+N模式。此模式主要內(nèi)容是搭建四川發(fā)展控股公司的省級(jí)綜合投融資公司，并適時(shí)組建“N”個(gè)專業(yè)性產(chǎn)業(yè)投資公司，整合優(yōu)質(zhì)資源和專項(xiàng)資金，吸引銀行信貸資金和民間融資等投入重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。通過四川發(fā)展控股公司對(duì)其下屬專業(yè)投資公司的管理和控制，充分發(fā)揮政府性資金的引導(dǎo)作用，最大限度的發(fā)揮地方政府融資平臺(tái)在重大項(xiàng)目建設(shè)中的作用。

4.邯鄲決策監(jiān)管并舉模式。邯鄲市采用“決策委員會(huì)監(jiān)管委員會(huì)辦公室+5家平臺(tái)公司”的創(chuàng)新投融資平臺(tái)管理體制。決策委員會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審批，監(jiān)管委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)督和考核，平臺(tái)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營。這一運(yùn)作模式實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的統(tǒng)一決策、監(jiān)督和管理，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一控制。

四、國外地方融資平臺(tái)的模式及其啟示

（一）國外地方政府融資平臺(tái)先進(jìn)融資模式

國外地方政府融資平臺(tái)建設(shè)較早、相對(duì)完善，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了顯著的推動(dòng)作用，融資模式以美國、英國、法國、日本四國最具代表性。

美國模式即市政債券制，以地方政府發(fā)行市政債券為融資渠道。美國地方政府、政府授權(quán)機(jī)構(gòu)和以債券使用機(jī)構(gòu)名字出現(xiàn)的直接發(fā)行體，發(fā)行市政債券進(jìn)行集資，并將資金用于地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而投資主體主要是銀行、保險(xiǎn)公司、基金和個(gè)體投資者。這種模式不僅滿足了地方政府的公共產(chǎn)品配置職能，而且解決了大規(guī)模公共投資在幾代人之間的公平負(fù)擔(dān)問題。

英國模式即公私合伙制。與美國的市政債券制不同，英國自1992年以來，一直鼓勵(lì)私人資本參與甚至主導(dǎo)公共投資計(jì)劃的公共管理，1997年以后提出構(gòu)建“合伙制的英國”政府工作目標(biāo)，形成了公私合營的投融資模式。這種公私合作投融資模式有融資渠道寬、管觀水平高等特點(diǎn)。公私合作模式的核心是私人融資優(yōu)先權(quán)，通過政府的參與延伸了私人投資領(lǐng)域，為公共投資項(xiàng)目的成功實(shí)施提供了保障。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，直接保證公共產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量。

法國模式做法是把基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類，一類是非經(jīng)營性的社會(huì)效益非常大的項(xiàng)目，如公路建設(shè)等，這類項(xiàng)目由財(cái)政預(yù)算投入，如果財(cái)政資金不能滿足投資需求，則由政府向銀行舉債，但貸款數(shù)額必須控制在財(cái)政長期預(yù)算可償還范圍內(nèi)；另一類是經(jīng)營性的或可收費(fèi)項(xiàng)目，如燃?xì)?、污水處理、垃圾處理等，政府允許民間資本進(jìn)入，鼓勵(lì)私人企業(yè)通過市場(chǎng)融資，進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

日本模式即財(cái)政投融制。所謂的“財(cái)政投融”是政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和其他政策目標(biāo)，通過國家信用方式籌集資金，由財(cái)政統(tǒng)一掌管，并根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以出資或融資的方式將資金投向急需發(fā)展的部門、企業(yè)或事業(yè)的一種資金融通活動(dòng)。日本財(cái)政投融資資金運(yùn)用，實(shí)行政策性和有償性兼顧的原則，通常不是由政府直接進(jìn)行投資，而是向若干中介機(jī)構(gòu)——財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)提供融資，由它們進(jìn)行特定項(xiàng)目的投資。

上述各種國外的地方政府融資模式雖然與其所在國的政治、經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史文化等諸多客觀因素密不可分，但發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)給予我們一定的啟示，對(duì)于我國政府研究地方政府融資平臺(tái)的未來發(fā)展模式提供了重要的參考借鑒價(jià)值。

（二）國外地方融資平臺(tái)的啟示

1.明確中央政府和地方政府在公共投資中的角色。在政府融資平臺(tái)中，中央政府和地方政府要分清職責(zé)，合理劃分和規(guī)范地方政府公共服務(wù)投資范圍，以利于減少地方政府亂投資行為的發(fā)生或承擔(dān)過重的公共開支負(fù)擔(dān)。

2.加強(qiáng)對(duì)地方政府投融資行為的監(jiān)督并提高決策的科學(xué)性。通過中央政府的有效監(jiān)督，逐步將現(xiàn)有的“審批制”改為“備案制”。地方政府應(yīng)當(dāng)在擬好投融資方案后，提交同級(jí)或上一級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)方案的必要性和可行性進(jìn)行充分討論，并根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行表決，使投融資方案的形成和實(shí)施始終在有效的監(jiān)督之下，通過減少審批環(huán)節(jié)提高工作效率、降低成本、減少腐敗行為。

3.構(gòu)建多渠道、全方位的地方政府公共服務(wù)“投融資平臺(tái)”。建立多渠道、全方位的地方政府公共服務(wù)“投融資平臺(tái)”的具體措施有：逐步建立地方市政債券發(fā)行和交易機(jī)制，為中長期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)匹配資源；組建政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)，完善地方信用擔(dān)保體系；對(duì)投資期短、見效快的項(xiàng)目可鼓勵(lì)居民參與地方投資建設(shè)等。

4.制訂并完善相關(guān)法律、法規(guī)。根據(jù)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時(shí)制訂有關(guān)法律、法規(guī)，有效防止形成惡意壟斷聯(lián)盟，鼓勵(lì)社會(huì)中間力量發(fā)展，維護(hù)公眾公平享有社會(huì)公共服務(wù)的權(quán)利，形成合理的、在市場(chǎng)定價(jià)基礎(chǔ)上的政府調(diào)控機(jī)制。

五、結(jié)論

地方政府融資平臺(tái)的融資規(guī)?？焖贁U(kuò)張，由此引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升，筆者對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，并借鑒國外先進(jìn)的地方政府融資平臺(tái)，提出了明確中央政府和地方政府在公共投資中的角色、加強(qiáng)對(duì)地方政府投融資行為的監(jiān)督并提高決策的科學(xué)性、構(gòu)建多渠道、全方位的地方政府公共服務(wù)“投融資平臺(tái)”、制定并完善相關(guān)的法律法規(guī)等多種改善方案。

在現(xiàn)實(shí)意義方面，筆者認(rèn)為從地方政府、商業(yè)銀行和地方政府融資平臺(tái)三個(gè)角度出發(fā)，來分析研究地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范均具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。從專家的角度看，可以促進(jìn)法律、法規(guī)的完善，推動(dòng)行政、財(cái)政、金融等多個(gè)體系的機(jī)制、體制改革工作；可以通過國有資產(chǎn)的合理運(yùn)用，在產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值；可以提升我國可持續(xù)發(fā)展能力，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)涵蓋社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，既可以給我們帶來直接經(jīng)濟(jì)效益，也能給我們帶來間接經(jīng)濟(jì)效益。

綜上所述，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)在健全的制度中持續(xù)發(fā)展，地方政府債務(wù)應(yīng)引起各方的高度關(guān)注。

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（作者單位：寧波東海銀行 浙江寧波 315042）

（責(zé)編：趙毅）