黑龍江政府在環(huán)境治理中的行為偏差及反思

王鵬宇

摘 要：黑龍江省在環(huán)境治理過程中出現(xiàn)缺乏財力保障、人力物力保障以及公眾參與環(huán)節(jié)較少等現(xiàn)象，這是由多種原因造成的，包括黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展的相對落后、政績考核體系的不合理以及約束機制微弱等。優(yōu)化地方官員的政績考核體系、引入第三方非政府組織、加快依法行政以及提高政府官員思想認識是規(guī)范政府環(huán)境治理行為的有效方法。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理；地方政府；政府行為

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）06-0149-02

一、黑龍江政府環(huán)境治理中行為偏差的表現(xiàn)

近年來，黑龍江政府在環(huán)境治理方面取得了一定的進展，但在以下三方面仍存在一定的偏差：

（一）環(huán)境治理缺乏財力保障

政府在環(huán)境治理中扮演重要的角色，是環(huán)境治理的投入主體，在環(huán)境治理中需要投入相應(yīng)的財力。2013年，黑龍江地區(qū)生產(chǎn)總值14 382.9億元，環(huán)境污染治理投資總額為274.9億元，占黑龍江省地區(qū)生產(chǎn)總值的1.91%。2009—2013年，黑龍江省工業(yè)污染投資額總體呈上升趨勢，但并不穩(wěn)定，2010年、2012年出現(xiàn)低點，皆比前一年下降50%以上。2009—2013年黑龍江政府補助占工業(yè)污染投資來源比皆不足8%，其中2013年僅為1.26%?？梢?，黑龍江在環(huán)境治理的資金投入力度較低。由于黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展的相對落后，實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長是政府工作的重要目標。2013年，黑龍江省共實施產(chǎn)業(yè)項目8 000個左右，完成投資超過6 000億元，同比增長25%以上；省重點推進的600個產(chǎn)業(yè)項目，完成投資1 900億元，投資完成率95%。與投入到經(jīng)濟建設(shè)中的資金相比，投入到環(huán)境保護中的資金較少。

（二）環(huán)境治理缺乏人力物力保障

政府應(yīng)作為環(huán)境監(jiān)督管理者對環(huán)境現(xiàn)狀、相關(guān)責(zé)任方對環(huán)境治理的情況定期進行了解、監(jiān)督，同時明確環(huán)境治理的短期及中長期目標。黑龍江省環(huán)保部門工作人員編制較少，在環(huán)境監(jiān)管及治理中人力不足，環(huán)境監(jiān)測的基層工作人員較少，而行政主管部門人數(shù)占比例偏高。2013年，黑龍江省環(huán)保系統(tǒng)人員總數(shù)5 104人，其中行政主管部門1 277人，占比36.64%；環(huán)境監(jiān)測部門1 491人，占比29.33%，環(huán)保系統(tǒng)機構(gòu)總數(shù)446個，低于全國平均水平。與此同時，黑龍江省的監(jiān)測技術(shù)相對比較落后，儀器功能比較單一，采集數(shù)據(jù)誤差較大，影響了對環(huán)境的科學(xué)決策和管理。政府在加強財政投入的同時，也應(yīng)增加環(huán)保部門的基層工作人員數(shù)，提高工作人員專業(yè)素質(zhì)，提升環(huán)保監(jiān)測及監(jiān)察技術(shù)。

（三）政府鼓勵公眾參與環(huán)境治理的環(huán)節(jié)較少

近幾年來，隨著環(huán)境保護宣傳力度的不斷加強，黑龍江省越來越多的公眾開始認識到環(huán)境治理和保護的重要性。2013年，黑龍江省開展的社會環(huán)境宣傳教育活動135次，參與人數(shù)245 486人。盡管如此，參與環(huán)境治理和保護的人數(shù)、參與程度仍然不夠。多數(shù)人參與環(huán)境保護主要是事后參與，公眾往往只在環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境遭到破壞，并且危害到自身利益時，才會通過一定的法律手段來維護自身權(quán)利。而環(huán)境問題本身具有危害的滯后性和不可恢復(fù)性等特點，這種被動的事后參與不利于及時有效地防止環(huán)境糾紛和危害的發(fā)生，與公眾主動參與的根本性質(zhì)有非常大的差距，也與實現(xiàn)環(huán)境法的目標相差甚遠。

二、黑龍江政府在環(huán)境治理中行為偏差的原因

（一）黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展滯后

2013年，黑龍江地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)14 382.9億元，比上年增長8%，高于全國平均水平0.3個百分點[1]。但是黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展一直落后于東部地區(qū)，2013年黑龍江省經(jīng)濟增長率全國倒數(shù)第一。2013年，全省CPI累計同比上漲2.2%，低于上年1個百分點，低于全國0.4個百分點，低于預(yù)期調(diào)控目標1.3個百分點。黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，為促進經(jīng)濟快速發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，在城市建設(shè)過程中，黑龍江省對自然資源的開采和使用量逐年增多，2013年黑龍江省工業(yè)企業(yè)水消費量155 465萬立方米，較2012年增加975萬立方米，增幅為0.63%。2013年黑龍江省煤炭使用量14 334.61，萬噸，較2012年增加369.69萬噸，增幅為2.65%。較2011年增加1 236.01萬噸，增幅為9.44%。2009—2013年黑龍江省煤炭使用量和石油使用量均處于呈上升趨勢。

（二）政績考核體系安排不合理

行政理念是行政機關(guān)完成工作目標的導(dǎo)向，引領(lǐng)管理人員向既定的目標努力。目前，政府官員的考核主要是沿續(xù)以實現(xiàn)經(jīng)濟增漲為目標的壓力型考試方式，對地區(qū)官員政績考核標準主要是經(jīng)濟增長指標，衡量地區(qū)發(fā)展狀況時也往往停留在對經(jīng)濟狀況的描述層面上。這樣的行政理念往往導(dǎo)致行政部門對經(jīng)濟發(fā)展的高度重視，而對環(huán)境質(zhì)量、自然資源的消耗和利用、居民生活質(zhì)量以及地區(qū)發(fā)展?jié)摿ι详P(guān)注較少。缺乏全面、綜合、長遠的監(jiān)管理念。

（三）監(jiān)督機制有待完善

對行政權(quán)力加以監(jiān)督可以在一定程度上減緩行政權(quán)力的隨意行使和不負責(zé)任性行政行為的泛濫。黑龍江省行政監(jiān)督機制的不完善主要表現(xiàn)為政府內(nèi)部監(jiān)督機制不完善和外部力量對行政權(quán)力監(jiān)督的乏力。首先，政府內(nèi)部監(jiān)督機制不完善。黑龍江省的行政監(jiān)督主要依靠行政機關(guān)上下級間的監(jiān)督和具有行政隸屬關(guān)系的機關(guān)之間進行相互監(jiān)督的監(jiān)督方式，由于監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督人員隸屬于政府所屬部門，而行政上下級之間又存在千絲萬縷的利益聯(lián)系，這就導(dǎo)致監(jiān)督與被監(jiān)督主體一體化的問題，失去了應(yīng)有的監(jiān)督作用。其次，外部力量對行政權(quán)力監(jiān)督的乏力。外部力量對行政權(quán)力的監(jiān)督表現(xiàn)為司法機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督以及社會力量對行政權(quán)力的監(jiān)督等形式。而這些監(jiān)督形式往往形同虛設(shè)，沒有形成完善而有效的監(jiān)督機制，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效果。因此，建立什么樣的監(jiān)管體制，就決定了環(huán)境治理能否長治久安。

三、黑龍江政府在環(huán)境治理中行為偏差的對策

2013年，黑龍江省印發(fā)《黑龍江省水環(huán)境保護重點工作方案》、制定《黑龍江省大氣污染防治行動計劃實施細則》，參與《黑龍江和內(nèi)蒙古東部部分地區(qū)沿邊開發(fā)開放帶發(fā)展規(guī)劃》《黑龍江沿邊開發(fā)開放規(guī)劃生態(tài)環(huán)境調(diào)研報告》國家調(diào)研的協(xié)調(diào)、規(guī)劃材料的組織報送等有關(guān)工作。2013年，黑龍江省實施城鎮(zhèn)污水處理、工業(yè)污染治理、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖等水污染物減排項目728項，脫硫、脫硝等大氣污染物減排項目128項，化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物新增削減量分別為13.91萬噸、1.04萬噸、4.63萬噸和2.71萬噸[2]。征收排污費4.87億元，同比增長13.75% 。劣五類水質(zhì)比例下降2.2個百分點，剔除洪水災(zāi)害影響，河流水質(zhì)達標率提高5.5個百分點。地級城市空氣達標天數(shù)比例為92.5%[3]。2013年，黑龍江政府制定并頒建設(shè)項目投資總額45 073 278萬元，當(dāng)年審批的建設(shè)項目環(huán)保投資總額1 469 456萬元。完成環(huán)保驗收項目數(shù)4 037個，當(dāng)年完成環(huán)保驗收項目總投資14 692 862萬元。

可見，黑龍江省在環(huán)境治理方面付出了一定努力，取得了一定成績。但本文認為在環(huán)境治理方面，黑龍江政府仍需加強以下四個方面的工作。

（一）優(yōu)化地方官員政績考核體系

要促進官員主動高效率進行環(huán)境治理，就要運用相應(yīng)的激勵政策，提升環(huán)?？己嗽谡麄€官員考核中的比重。這是促進官員重視環(huán)境，積極投身治理的有效辦法。環(huán)?？己艘锌闪炕木唧w指標，對官員產(chǎn)出進行準確考核。短期來看，黑龍江省可將環(huán)境治理階段性目標納入地方官員的政績考評中。從長遠來看，要建立以綠色GDP為環(huán)境治理績效考核體系。

（二）引入第三方非政府組織

建立第三方非政府組織。公眾對于本地區(qū)環(huán)境信息掌握的更加快速、準確，公眾具有一定的優(yōu)勢。將公眾作為第三方組織引入到環(huán)境治理中，不僅降低了政府對環(huán)境監(jiān)督的成本，而且形成了第三組織對政府環(huán)境治理的監(jiān)督機制。第三方非政府組織不屬于政府，也不屬于與環(huán)境治理有密切聯(lián)系的企業(yè)。第三方非政府組織會參與政府決策的過程，影響決策結(jié)果，考慮社會民眾的需要，使政府決策朝著有利于社會的方向發(fā)展。完善第三方參與機制，關(guān)鍵要加快建立環(huán)境行政公益訴訟制度。它是指當(dāng)政府違法行為或不作為對公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害的可能時，法院允許無直接厲害關(guān)系人為維護公眾環(huán)境權(quán)益而向法院提起行政訴訟，要求行政機關(guān)履行其法定職責(zé)或糾正、停止其侵害行為的制度[4]。第三方非政府組織的加入實現(xiàn)了環(huán)境治理的多元參與，對促進環(huán)境治理具有一定作用。

（三）加強法制建設(shè)推進依法行政

全面推進依法治國就是要將法制建設(shè)滲透到社會的各個方面，推進依法行政是規(guī)范行政工作者行為的有效方法。政府是立法主體更是執(zhí)法主體，政府的行為應(yīng)受到法律的監(jiān)督。第一，應(yīng)全面推進立法建設(shè)，使各項經(jīng)濟、文化、政治行為都能受到法律的約束和保護。對有行政立法權(quán)的行政機關(guān)，要依據(jù)憲法和相關(guān)法律制定行政法規(guī)和規(guī)章，從大局出發(fā)，從社會的利益出發(fā)，制定適合區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)。第二，應(yīng)對各級政府的職責(zé)、權(quán)力、行政程序、行政行為等都做出合理而具體的規(guī)定。依法規(guī)范企業(yè)的經(jīng)濟行為，依法規(guī)范政府的經(jīng)濟、環(huán)保行為，依法規(guī)范環(huán)保部門的治理行為。

（四）提升政府官員對環(huán)境治理的思想認識

加強地方官員對環(huán)境治理的認識，就要促進官員樹立正確的政績觀，用法律約束其行為，用科學(xué)發(fā)展觀改變其一味追求經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)度。政府應(yīng)組織專家學(xué)者定期進行官員經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相關(guān)的講座。促進官員認識到人與自然的和諧發(fā)展是經(jīng)濟社會與自然環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展的前提條件。在強化政府環(huán)境保護認識的前提下，政府應(yīng)發(fā)揮其引導(dǎo)作用，鼓勵社會各界參與到環(huán)境治理中。

參考文獻：

[1] 崔耀志，杜國喜.2013年黑龍江省經(jīng)濟運行分析[J].統(tǒng)計與咨詢，2014，（1）：64.

[2] 王振東.黑龍江年鑒[K].2014.

[3] 牟善學(xué).黑龍江年鑒[K].2014.

[4] 胡熠.論流域治理中地方政府的行為偏差及其矯正[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2009，（12）：25.

[責(zé)任編輯 王玉妹]