郴州林木禁伐減伐的思考

曾小林

2008年的冰災后，郴州的森林損毀嚴重，到處都是低殘林，看到的都是“癩子山”，城區(qū)周邊山頭沒有一片像樣的林子，交通沿線的林相支離破碎，與相鄰的韶關(guān)、長株潭地區(qū)形成了強烈的反差，嚴重影響了郴州的形象。社會各界對加快造林綠化，改善生態(tài)環(huán)境的呼聲很高，郴州市審時度勢，及時作出了在全市范圍內(nèi)開展封山禁伐的決定。

禁伐減伐的積極作用

改善了生態(tài)環(huán)境，提高了城市品位。通過封山禁伐，可以迅速恢復植被，同時，通過封育還能夠形成大量的天然混交林，改善林分結(jié)構(gòu)。郴州市從2012年開始封山禁伐，森林覆蓋率以每年增加1.2個百分點的速度攀升，活立木蓄積每年增加400多萬立方米。封山禁伐4年，郴州成功創(chuàng)建了國家森林城市、全國綠化模范城市，國家生態(tài)園林城市、生態(tài)文明示范工程試點城市。郴州的生態(tài)環(huán)境明顯改善，入選2015年中國大陸城市“氧吧”50強。人選《2015中國最具幸福感城市排行榜》第25位，省環(huán)保廳發(fā)布的空氣質(zhì)量排名顯示，郴州市穩(wěn)居全省前列。

促進綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推資源型城市的轉(zhuǎn)型。實行封山禁伐，對林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整形成倒逼機制，特別是實施禁伐后，傳統(tǒng)的木材產(chǎn)業(yè)受到了很大的制約，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者不得不進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)向經(jīng)營發(fā)展生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟、食品藥材、花卉苗木、種植養(yǎng)殖等綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。郴州禁伐5年來，林業(yè)專業(yè)合作社快速發(fā)展。全市農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社從禁伐初期的幾十個發(fā)展到491個，社員2.8萬人；帶動非成員農(nóng)民10萬戶以上。林下經(jīng)濟由2012年的4.4億元增加到2015年的22.4億元，森林旅游業(yè)由2012年的18.9億元增加到2015年的48.6億元，經(jīng)濟林產(chǎn)值由2012年的16.5億元上升到2015年的38.2億元，花卉苗木由8.4億元發(fā)展到29.5億元，而同期的木材加工業(yè)產(chǎn)值由4.4億元減少到2.2億元。

促進經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境優(yōu)化，提高區(qū)域經(jīng)濟競爭實力。當前區(qū)域經(jīng)濟的競爭，很大程度上是區(qū)域環(huán)境的競爭，而生態(tài)環(huán)境是區(qū)域環(huán)境的主要因素之一。實行封山禁伐，改善生態(tài)環(huán)境，提升城市品位，也就是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，對于吸引更多的外商、外資和項目進入郴州，有著不言而喻的作用。隨著郴州生態(tài)環(huán)境的改善，經(jīng)濟的競爭力越來越強，近年許多知名企業(yè)選擇落戶郴州，成為沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的首選之地。規(guī)模以上工業(yè)增加值連續(xù)三年保持10%以上的增速，招商引資以20～30%的速度增長。2015年實際到位內(nèi)資408.17億元，引進利用外資13.54億美元，名列全省前三。

禁伐減伐的主要影響

社會造林的積極性降低。據(jù)統(tǒng)計，2009～2011年，郴州市社會團體和個人平均每年投入造林的社會資金達到5億元，而同期各級財政投入荒山造林綠化的資金不到1億元；實施封山禁伐后，政府每年投入的資金超過10億元，而社會團體和個人投入的資金不足2億元。

林業(yè)管護壓力增大，政府投入增加。實行禁伐后，一些山林沒有收益，導致部分群眾管護意識和管護責任減弱，森林火災、林木盜伐等管護難度加大，政府投入的公共管護成本增加，難度增大。

對林業(yè)企業(yè)的影響。郴州是林業(yè)大市，林業(yè)已經(jīng)形成一條比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，木竹經(jīng)營加工業(yè)發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模。封山（禁伐）之初，全市共有木材加工企業(yè)675家，從業(yè)人員6000多人，產(chǎn)值13.5億元。禁伐后，能夠維持正常生產(chǎn)的不足十分之一，產(chǎn)值不足5億元，從業(yè)人員不足3000人。8家規(guī)模以上的省管加工企業(yè)，只有一家維持正常生產(chǎn)（倒閉2家，5家處于停產(chǎn)狀態(tài)）。

對林農(nóng)的生產(chǎn)生活的影響。郴州林業(yè)收入占家庭總收入30%以上的林農(nóng)有30.1萬戶、128萬人，每年從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的收入16.2億元，尤其是桂東、汝城、資興、永興等重點林區(qū)村的林農(nóng)，他們山多田少，長期依賴山上的林子生存，家庭收入的30%～70%來自造林、木材、苗木銷售、林業(yè)管護等，而且林農(nóng)年齡普遍偏大，45歲以上的勞力居多，外出打工已經(jīng)不太適宜，禁伐將使這些家庭失去主要生活來源，給他們的脫貧致富造成不利影響。

對社會穩(wěn)定的影響。禁伐導致老百姓喪失處置權(quán)和收益權(quán)后，政府補償過低，而且不到位，林農(nóng)收入急劇減少，引發(fā)不滿。一些造林公司和林業(yè)大戶辦原材料基地的投入無法收回，引發(fā)矛盾。同時，流轉(zhuǎn)林地債務糾紛增多。禁伐也直接導致幾千林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)職工失業(yè)，近10萬林農(nóng)失去家庭的重要收入來源，大量林業(yè)投資企業(yè)和造林大戶經(jīng)營困難，債務無法償還，少數(shù)人生產(chǎn)生活出現(xiàn)困難，增加了社會保障和就業(yè)壓力，影響了社會穩(wěn)定。

禁伐減伐的對策措施

分類實施，分區(qū)施策。一是科學確定封山禁伐期限。根據(jù)林木生長規(guī)律，封禁3年基本能郁閉成林，再延續(xù)2年進行鞏固。因此，建議禁伐期限為5年太短，禁伐成效難以顯現(xiàn)，周期太長，投入成本太大，矛盾容易激化；二是科學劃定封山禁伐區(qū)域。將重點區(qū)域和重要林分實行禁伐，定為禁伐區(qū)，加大生態(tài)補償力度；將偏遠山區(qū)、林區(qū)鄉(xiāng)村定為限伐區(qū)，嚴格控制采伐限額，分級分類予以適當補償；將依法流轉(zhuǎn)的林地、企業(yè)租山造林基地、經(jīng)濟林、南竹林、工業(yè)原料林等不適宜禁伐的，定為開發(fā)區(qū)，在嚴格規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，由經(jīng)營者自主開發(fā)經(jīng)營。要將上述三類區(qū)域界定到山頭、到地塊、到單位、到村組、到農(nóng)戶，明確每塊林地的管護責任。

將封山禁伐與生態(tài)公益林的經(jīng)營管理相結(jié)合，加大投入，健全森林生態(tài)補償機制。一是增加生態(tài)公益林面積。在國家省級公益林的基礎(chǔ)上，增加地方公益林；二是提高生態(tài)公益林補償標準，并根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況逐步提高，目前，郴州的公益林補償標準已經(jīng)提高到300元/公頃；三是保障封山育林工作經(jīng)費。郴州市財政每年安排600萬元資金，用于市林業(yè)部門封山育林專項經(jīng)費；各縣市區(qū)財政每年安排100萬元封山育林專項經(jīng)費，用于林分改造、林區(qū)公路維修、森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、森林病蟲害防治、林業(yè)科技推廣、護林員培訓等費用。

加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，引導林區(qū)發(fā)展林下經(jīng)濟等多種產(chǎn)業(yè)。一是引導林農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。出臺相關(guān)扶持政策，由市、縣財政每年安排一定數(shù)量的資金，建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引導資金，引導和扶持山區(qū)林農(nóng)進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展森林旅游、森林食品、森林藥材、苗木花卉、種植養(yǎng)殖等新興產(chǎn)業(yè)，讓山區(qū)群眾自覺擺脫總是依賴砍樹過日子的單一傳統(tǒng)經(jīng)營模式。二是積極組織勞動力轉(zhuǎn)移。對富余勞力進行職業(yè)培訓，組織他們外出務工。三是不斷擴大林農(nóng)社會保險覆蓋面。對困難家庭納入農(nóng)村社會保險、實行社會救助等。

強化依法治林，嚴格資源保護。一是加強森林防火管理。各級政府都要頒布“禁火令”，制定并落實森林防火責任追究辦法，加大森林火災查處力度，加強護林與防火隊伍建設(shè)，組建專門的護林隊伍和林火撲救隊伍，實現(xiàn)森林管護全覆蓋，降低森林火災發(fā)生率和受害率。二是加強林木采伐源頭管理。嚴格執(zhí)行林木采伐管理工作目標責任制，加大對林木采伐的管理力度，堅決遏制亂砍濫伐現(xiàn)象發(fā)生。三是加強木材流通及木材加工市場的管理。堅持木材憑證運輸制度，合理調(diào)整木材加工企業(yè)布局，健全木竹購銷臺賬和加工經(jīng)營管理制度，取締無證經(jīng)營加工木竹企業(yè)，打擊無證運輸木材違法行為。四是加強林地管理。嚴格實施縣級林地保護利用總體規(guī)劃，加大征占用林地的管理力度，依法查處非法占用林地違法犯罪行為。五是加強森林病蟲害防治和自然保護區(qū)建設(shè)和野生動植物管理。加快自然保護區(qū)和森林公園建設(shè)步伐，加強野生動植物執(zhí)法宣傳和檢查，嚴厲打擊非法濫捕、收購、出售、運輸和走私野生動物行為，切實保護好野生動植物資源。

加強矛盾糾紛調(diào)處，維護林區(qū)社會穩(wěn)定。認真做好信訪接待和咨詢服務工作，積極協(xié)調(diào)各級各部門及時處理封山禁伐的各種矛盾糾紛。耐心做好封山禁伐政策的宣傳解釋工作，消除群眾對政策的疑慮和對政府的不信任感。

郴州市封山禁伐4年來，活立木蓄積量增加了1200多萬立方米（其中減伐400多萬立方米），從11個縣市區(qū)全面開展封山禁伐取得的積極成效來看，在南方集體林區(qū)，只要組織得當，政策配套，宣傳到位，措施得力，實施大范圍的封山禁伐是短期內(nèi)增加森林數(shù)量，提高森林質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境的有效途徑。