淺談我國立法監(jiān)督制度的問題與完善

【摘要】立法監(jiān)督是制約政治國家立法權(quán)力的基本途徑，也是加強國家法制統(tǒng)一的必然趨勢。我國現(xiàn)行的立法監(jiān)督缺乏系統(tǒng)性的法律規(guī)定，缺乏專門化的監(jiān)督主體，對監(jiān)督程序也僅作出原則的規(guī)定，導(dǎo)致其在實際運行中弊端重重。因此應(yīng)建立專門的立法監(jiān)督委員會，完善立法監(jiān)督程序，以更好地實現(xiàn)立法監(jiān)督目的。

【關(guān)鍵詞】立法監(jiān)督；問題；完善

中共十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，把建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家作為全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，其中明確提出要形成“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”，并部署了新形勢下加強法治監(jiān)督、確保憲法法律實施的重大任務(wù)。中共十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》依然強調(diào)要運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。法治監(jiān)督就是對憲法和法律實施的全過程進(jìn)行監(jiān)督，確保法律文本真正變成社會規(guī)范和人們的行為規(guī)范。在此意義上，嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是依法治國方略得到落實的根本保障。而法治監(jiān)督的核心，則是加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，具體包括：健全憲法實施和監(jiān)督制度，強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強對司法活動的監(jiān)督。形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，是新時期中國特色社會主義法治建設(shè)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)切實推進(jìn)依法治國的全局。而立法監(jiān)督是法治監(jiān)督體系的基石，在法治監(jiān)督體系中處于核心地位。

一、我國立法監(jiān)督制度概述

“立法是對權(quán)利資源、權(quán)力資源以及其他有關(guān)社會利益，進(jìn)行法定制度性配置的專門活動?！绷⒎ūO(jiān)督是指有監(jiān)督權(quán)的主體依照法定的職權(quán)和程序?qū)α⒎ɑ顒訉嵤┑谋O(jiān)察和督促。立法監(jiān)督以國家強制力為保障，是國家權(quán)力的運作形式之一。立法監(jiān)督，是中國特色立法制度的一個重要組成部分。盡管目前學(xué)界對立法監(jiān)督的性質(zhì)、種類、機構(gòu)、對象、程序、效力等問題還存在不同的認(rèn)識，但是由于2000年《中華人民共和國立法法》對立法監(jiān)督制度作了非常明確的規(guī)定，所以，立法監(jiān)督目前在我國已經(jīng)是一項具有法律效力的特定國家機關(guān)的法律行為，屬于國家權(quán)力對現(xiàn)行立法秩序進(jìn)行規(guī)制的一種重要法律手段，具有“手段”與“目的”的一致性。

立法監(jiān)督包含廣義的立法監(jiān)督與狹義的立法監(jiān)督。廣義的立法監(jiān)督既包括對法律、法規(guī)、規(guī)章的違憲審查，也包括對憲法的解釋，還包括對立法機關(guān)的立法行為、行政機關(guān)的行政行為及司法機關(guān)的司法行為的違憲審查，對各政黨、社團組織和公民的憲法行為的監(jiān)督。狹義的立法監(jiān)督僅僅是對于法律、法規(guī)、規(guī)章的違憲審查，以及解釋憲法。從我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的監(jiān)督內(nèi)容來看，主要涉及的是對法律、法規(guī)合憲性的監(jiān)督，以及憲法的解釋。本文我們所討論的立法監(jiān)督是狹義的立法監(jiān)督。

二、我國立法監(jiān)督制度存在的問題

我國的立法監(jiān)督模式采用權(quán)力機關(guān)監(jiān)督體制。憲法規(guī)定由全國人大及其常委會行使立法監(jiān)督權(quán)，但在立法監(jiān)督理論和實踐中，存在著如下弊端：

1、缺乏專門的監(jiān)督主體，監(jiān)督主體與立法主體重合

我國憲法規(guī)定立法監(jiān)督主體為全國人大及其常委會，全國人大及其常委會是立法主體，又是立法監(jiān)督主體，屬于自我監(jiān)督。而監(jiān)督是不同主體之間的督促、審查、制約。自我監(jiān)督脫離了監(jiān)督的本意。

2、憲法監(jiān)督缺乏程序保障

現(xiàn)行憲法不僅在關(guān)于行為的合憲性監(jiān)督方面缺乏程序性規(guī)定，而且在普遍認(rèn)為規(guī)定得比較全面的對法律、法規(guī)的合憲性監(jiān)督方面，同樣也缺乏明確具體的程序性規(guī)定。哪些機關(guān)、組織甚至是公民個人有權(quán)向全國人大常委會提出這種申請，全國人大及其常委會對這些申請如何加以處理，什么情況下全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)啟動對法律、法規(guī)合憲性的審查程序，審查的結(jié)論如何做出等，在我國憲法中都缺乏規(guī)定。

3、憲法規(guī)定的監(jiān)督主體不能有效監(jiān)督

全國人大代表及大部分常委會成員并非專職。全國人大每年只開一次會，會議只有十幾天，人大代表人數(shù)近3000，所要行使的職權(quán)達(dá)15項。全國人大常委會每兩個月開一次會，所要行使的職權(quán)有21項之多。何況，全國人大及其常委會精通法律的代表不多，而憲法監(jiān)督的專業(yè)性較強，從而導(dǎo)致全國人大及其常委會無論是時間上還是專業(yè)上，都難以有效承擔(dān)監(jiān)督憲法實施的責(zé)任。

三、完善我國立法監(jiān)督制度的建議

1、建立專門的立法監(jiān)督機構(gòu)

專門的立法監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)設(shè)在國家權(quán)力機關(guān)之中，并對國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)。在現(xiàn)行體制下，應(yīng)在人大內(nèi)設(shè)置專門的立法監(jiān)督委員會。從《立法法》的規(guī)定看，只有全國人大常委會受理對立法合法性審查的申訴。但為了減輕全國人大中立法監(jiān)督機構(gòu)過多的工作壓力，也為了使立法監(jiān)督增加一個必要的審查環(huán)節(jié)，可以在省級人大內(nèi)也設(shè)置相應(yīng)的立法監(jiān)督機構(gòu)。這樣，如果對于省級人大的立法監(jiān)督?jīng)Q定有異議，還可以向全國人大的立法監(jiān)督機構(gòu)進(jìn)行申訴。

專門的立法監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對全國人民代表大會和與其同級的省一級人民代表大會負(fù)責(zé)。為了使立法監(jiān)督機構(gòu)對與其同級的人大常委會的立法工作進(jìn)行有效監(jiān)督，有必要通過專門的立法明確二者的關(guān)系，賦予立法監(jiān)督機構(gòu)較為獨立的權(quán)力；同時還要逐步擴大它對本級人大常委會的立法監(jiān)督權(quán)力，以建立比較完整的立法監(jiān)督體系，也利于改變目前各級人大常委會權(quán)力大但缺少監(jiān)督的狀況。

2、完善立法監(jiān)督的程序

（1）關(guān)于立法監(jiān)督啟動程序的完善，通常，與立法有直接利益關(guān)系的主體才最有提起立法審查的積極性，但他們的審查建議目前卻往往得不到重視。所以，應(yīng)當(dāng)擴大有權(quán)提起立法審查的主體范圍，使與立法有直接利害關(guān)系的主體有啟動立法監(jiān)督程序的權(quán)利。

（2）關(guān)于審查決定程序的完善，在立法監(jiān)督程序啟動后，審查機關(guān)的審查決定程序也存在著不少漏洞，諸如審查機構(gòu)的組織與構(gòu)成，審查的分工和程序，審查的具體內(nèi)容，不同的監(jiān)督方式在內(nèi)容與程序上有哪些區(qū)別，審查決定做出的程序及方式等等。只有這些相關(guān)程序的完善，才能保證審查決定結(jié)果的公正。

3、建立健全立法監(jiān)督法律責(zé)任制度

我國的立法監(jiān)督機關(guān)如果濫用立法監(jiān)督權(quán)或者怠于行使這種權(quán)力，它就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。為了確保立法監(jiān)督主體恪守職責(zé)，卓有成效地行使立法監(jiān)督權(quán)，我國應(yīng)建立、健全立法監(jiān)督的相關(guān)法律責(zé)任制度，當(dāng)立法監(jiān)督主體行使權(quán)力違法或怠于行使權(quán)力，有關(guān)機關(guān)有權(quán)依法給予處罰。立法監(jiān)督法律責(zé)任制度應(yīng)當(dāng)包括追究立法監(jiān)督主體責(zé)任的相應(yīng)程序，以及在各種不同的違法情形之下，立法監(jiān)督主體所應(yīng)承擔(dān)的各種不同的法律責(zé)任。

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【作者簡介】

邢芳威（1987—），男，漢族，山東省菏澤市人，貴州民族大學(xué)法律碩士（法學(xué)）專業(yè)研究生。