空中導(dǎo)航服務(wù)提供商引起的國家責(zé)任

陶逸飛

【摘要】近些年來，民航業(yè)蓬勃發(fā)展，而對于民航而言，安全是最大的節(jié)約，事故是最大的損失?？罩袑?dǎo)航作為引導(dǎo)民航飛行安全的一重要因素，在空難事故方面的“貢獻”也著實不小。但是，對于這方面的立法和研究卻很少。本文著重探討當(dāng)空中導(dǎo)航服務(wù)提供商出現(xiàn)失誤而引起空難事故時，國家是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任以及在什么情況下可以免除其行為違法性。

【關(guān)鍵詞】空中導(dǎo)航服務(wù)提供商；國家責(zé)任的承擔(dān)；國家責(zé)任的免除

近些年來，作為“朝陽產(chǎn)業(yè)”的民航業(yè)發(fā)展迅猛，而其作為中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要行業(yè)和先進的交通運輸方式，伴隨整個國民經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)展壯大?？罩芯W(wǎng)絡(luò)的擴張對空中導(dǎo)航服務(wù)提供商的管理水平提出了更高的要求。導(dǎo)航，是指一個物體在運動中確定它在空間或地面的位置和方向以及引導(dǎo)飛行器或船舶沿一定航線從一點運動到另一點的方法?？罩袑?dǎo)航是航空導(dǎo)航為飛機提供實時的位置信息，引導(dǎo)飛機沿著預(yù)定的航線航行、著陸，保證飛機在任何一條既定航線上運行的一種導(dǎo)航方法。在軍事上配合完成武器投射、偵查巡邏、空中集合和編隊、救援等任務(wù)，是飛機遂行作戰(zhàn)任務(wù)，保證飛行安全的前提條件。空中導(dǎo)航服務(wù)提供商（ANSP）是代表公司、地區(qū)或國家管理空中交通的組織。近幾十年來，因空中導(dǎo)航失誤引發(fā)的空難不斷發(fā)生，對于國家經(jīng)濟和公民的財產(chǎn)人身安全造成了重大影響。據(jù)不完全統(tǒng)計，由于空管和導(dǎo)航失誤而造成的事故征候比例達到16.32%。由于空管和導(dǎo)航失誤而造成的事故比例達到5.11%，由于空管和導(dǎo)航失誤而造成的事故征候和事故綜合比例達到9.70%。在事故發(fā)生后，責(zé)任歸屬成為人們最關(guān)注的問題。除了航空公司應(yīng)承擔(dān)責(zé)任外，空中導(dǎo)航服務(wù)提供商也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這毋庸置疑。那么，空中導(dǎo)航服務(wù)提供商的責(zé)任是否會牽扯到國家責(zé)任呢？本文將從由空中導(dǎo)航服務(wù)提供商引起的國家責(zé)任的承擔(dān)情況，國家責(zé)任的承擔(dān)方式，以及國家責(zé)任的免除三方面嘗試作一些粗淺分析，以求教于學(xué)界同仁。

一、國家責(zé)任的承擔(dān)情況

要討論空中導(dǎo)航服務(wù)出現(xiàn)失誤而引起空難事故時，國家應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任，首先要界定義一下何為國家責(zé)任。國家責(zé)任，從廣義上講，是指“國際不法行為或損害行為所應(yīng)承擔(dān)的國際法律責(zé)任?！睆莫M義上講，國家責(zé)任是國家的國際不法行為所引起的法律后果。筆者認為，從廣義上理解比較合適?！秶邑?zé)任條款》第2條（b）款規(guī)定了何為不法行為，即“該行為構(gòu)成對該國國際義務(wù)的違背”，此種“國際義務(wù)”筆者認為應(yīng)作擴大解釋?！耙坏┤〉锚毩业馁Y格，一個國家就負有與其國際地位相聯(lián)系的義務(wù)。這就要求對任何不法行為作出賠償。從而，一個國家可能違背只影響別的國家的義務(wù)，也可能違背影響整個國際社會的義務(wù)。在一國實施針對另一國的不法行為時，其對國際法的違背行為引發(fā)就其損害進行賠償?shù)囊蟆７駝t，國家就沒有根據(jù)國際法的平等主權(quán)?！薄安环ā钡挠⑽臑椤皐rongful”，而不是“unlawful”。也就是說，這里的“義務(wù)”不僅指的是該國參加的或締結(jié)的公約所規(guī)定的義務(wù)，還包括一般的“正義”所包括的義務(wù)。任何不正義的行為都可視為違法。包括依一般國際法強制性規(guī)定，如一般的國際法原則，強行性規(guī)定等?，F(xiàn)階段雖然沒有正式的公約規(guī)定國家對于空中導(dǎo)航的強行義務(wù)，但是，國家既然提供了這種服務(wù)，理應(yīng)盡到合理的管理和注意義務(wù)，此種義務(wù)符合國家法的一般原則，其應(yīng)該為沒有盡到這一義務(wù)承擔(dān)責(zé)任?！皳p害行為”應(yīng)是對于合法權(quán)利的侵犯。筆者認為，作為平等主體的國家，每個國家都應(yīng)得到國際上的尊重，其權(quán)利都應(yīng)受到保護，而作為主權(quán)國家，其在享有權(quán)利的同時自然應(yīng)履行一定的國際義務(wù)。另外，我國國際法學(xué)界前輩周鯁生教授在談到國家之直接責(zé)任時，曾將違反國際義務(wù)的國家自身行為，稱為“國際侵權(quán)行為”，并認為“引起國家責(zé)任的國際侵權(quán)行為，首先是指國家的政府或其他機關(guān)或者被政府授權(quán)的個人侵害別國權(quán)利的不法行為”。法維護正義，不法即對于正義的侵害。因此，不履行義務(wù)的行為為非正義的行為，是為非法行為。而對于合法權(quán)利的侵犯同樣不合乎正義的要求，也應(yīng)當(dāng)視為不法行為。如果說國際法上沒有明文規(guī)定的強行性規(guī)定，來規(guī)范國家對于空中導(dǎo)航服務(wù)的責(zé)任，那么，從侵權(quán)的角度來看，空中導(dǎo)航提供國侵害了旅客以及相應(yīng)國家的生命健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，空中導(dǎo)航的失誤應(yīng)視為國際不法行為。

如上所述，《條款草案》第2條規(guī)定了構(gòu)成國家責(zé)任的兩個要件，一項行為依照國際法可歸因于該國，和該行為違背了當(dāng)時對該國有效的國際法律義務(wù)。從以上分析可以看出，不論是空中導(dǎo)航失誤是違反了一般的國際法原則，還是侵權(quán)，此行為都應(yīng)是為國際不法行為。那么，空中導(dǎo)航服務(wù)提供商的行為能否歸咎于國家呢？根據(jù)《條款草案》第4條、第5條的規(guī)定，任何國家機關(guān)，包括依該國國內(nèi)法具有此種地位的任何人或?qū)嶓w，以及雖然不具有國家機關(guān)工作人員的地位，但是依照該國國內(nèi)法的授權(quán)，可以行使某些政府公權(quán)力的個人或是實體，其行為都應(yīng)視為國際法所指的國家行為。這些實體可能包括國營公司、準(zhǔn)國營實體、政府的各種代理機構(gòu)在特殊情況下，甚至包括私營公司。關(guān)鍵在于該行為是否在公權(quán)力范圍內(nèi)。鑒于空中導(dǎo)航對于技術(shù)的要求及對于安全的考量，很多國家都將其作為一種公共服務(wù)，由國家機關(guān)或國有企業(yè)提供。如建于1987年的新西蘭航空公司，作為一個專門的政府部門為新西蘭、湯加（南太平洋島國）、薩摩亞等國提供航行運輸管理服務(wù)。阿維諾爾（Avinor）這一挪威國企，為挪威大部分的航線提供導(dǎo)航服務(wù)。如果一起空難事故是由于空中導(dǎo)航的問題發(fā)生的，那么，不論該國提供該服務(wù)的是國家機關(guān)，還是國有企業(yè)，此行為均應(yīng)歸為國家行為。

在之前的傳統(tǒng)理論中，往往要求國家具備主觀過錯的要件，現(xiàn)代國際法則確立了客觀責(zé)任原則。一是國家行為需有特定個人或?qū)嶓w來完成，因此其主觀意圖不好確定，個人或部門的主管有時并不代表國家，在舉證上造成了不小的困難；其次由于國家責(zé)任造成的損失一般不小，受害方的損失可能因為過錯責(zé)任而無法得到補償。綜上，由于空中導(dǎo)航服務(wù)過失而導(dǎo)致的空難事故，不論主觀上是否存在過錯，東道國都應(yīng)承擔(dān)國家責(zé)任。

2002年7月1日深夜，一架俄羅斯包機和一架敦豪國際快運公司的貨機在德國博登湖附近上空相撞墜毀。俄飛機上71人遇難，其中大部分是來自俄羅斯巴什科爾托斯坦共和國前往西班牙度假的兒童，敦豪國際快運公司貨機的兩名駕駛員也在此空難中喪生。有關(guān)部門的調(diào)查認定，此次空難的原因，主要是負責(zé)此段空中導(dǎo)航的瑞士空管機構(gòu)人員未能正確履行職責(zé)。此事故中，瑞士應(yīng)付其相應(yīng)的責(zé)任。瑞士空管部門從蘇黎士機場投入使用以來，就和德國有關(guān)方面達成協(xié)議，負責(zé)德國境內(nèi)從博登湖一直往西至德、法邊境地區(qū)的空中導(dǎo)航和空中交通管制工作。作為政府機關(guān)的瑞士空管機構(gòu)，其導(dǎo)航失誤的行為是為國家行為，侵犯了俄羅斯、德國等國的財產(chǎn)及乘客的生命健康權(quán)，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任。

此外，2008年，負責(zé)空中導(dǎo)航安全的歐洲組織EUROCONTROL正式發(fā)布了新的指導(dǎo)方針，指出如果空中導(dǎo)航服務(wù)失效或中斷事件發(fā)生，各國政府和空中導(dǎo)航服務(wù)提供商（ANSPs）應(yīng)負有最主要的責(zé)任。這也使得空中導(dǎo)航失誤引起的國家責(zé)任逐步規(guī)范化。

二、國家責(zé)任的承擔(dān)方式

根據(jù)上文，作為國家機關(guān)或國有企業(yè)的空中導(dǎo)航服務(wù)提供商的失誤行為會引起相應(yīng)的國家責(zé)任。繼而引發(fā)一個新的問題，在事故發(fā)生后，國家應(yīng)以何種形式來承擔(dān)責(zé)任，其承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)是什么？根據(jù)《條款草案》第28條到31條，國家在事故發(fā)生后，可能承擔(dān)以下責(zé)任：

1、賠償

首先，空中導(dǎo)航服務(wù)提供商既然是國家機關(guān)或國有企業(yè)，其行為根據(jù)《條款草案》應(yīng)是國家行為，國家自然是賠償?shù)闹饕黧w。在事故發(fā)生后，相應(yīng)的主體就有了向事故責(zé)任國提出賠償?shù)臋?quán)利。在民法上，請求賠償?shù)膭僭V權(quán)是有時效的，通常為兩年。那么，在國家賠償方面，是否應(yīng)該受時效的限制呢？這一點，筆者認為，當(dāng)然是要有時效的。若不規(guī)定時效，則請求賠償?shù)膭僭V權(quán)將會一直延續(xù)下去，這不利于督促相應(yīng)的受害方及時行使自己的權(quán)利，不利于法制的穩(wěn)定。對于時效，目前國際上還沒有統(tǒng)一的規(guī)定。筆者認為，國家賠償?shù)臅r效應(yīng)高于與民法上的時效。一來由于國家間的交往不像私主體之間的交往一樣便捷，國家之間往往要通過很多程序和形式，相互的利益沖突比較復(fù)雜，在求償問題上往往還牽扯了政治、外交等諸多問題，不利于案件的解決；再者，國家不同于私主體，其作為國際法上的主體，擁有豁免權(quán)，擁有不應(yīng)訴和不執(zhí)行的權(quán)力，因此，受害方若是想要通過訴訟的途徑解決賠償問題會更加艱難；并且，國家行為通常是由個人或?qū)嶓w的行為實現(xiàn)的，取證也比較困難，空難事故發(fā)生后，很多證據(jù)都無法保留。因此，筆者認為，國家賠償?shù)臅r效定位三到五年比較合適。

根據(jù)《條款草案》，對國際不法行為造成的損害，應(yīng)單獨或合并地采取恢復(fù)原狀、補償和抵償?shù)姆绞健８鶕?jù)補償?shù)脑瓌t，應(yīng)使受害方恢復(fù)到受侵害之前的狀態(tài)。在民航方面，國際法上沒有對空中導(dǎo)航服務(wù)失誤的情況下國家應(yīng)做的賠償作出明確規(guī)定。對此，筆者認為，不妨參考海事方面的規(guī)定。在空難事故發(fā)生后，飛機上所載的任何人員的人命傷亡以及飛機上任何財產(chǎn)的滅失或損害，或引起的飛機上以外的陸上或水上任何其他人員的人命傷亡、其他財產(chǎn)的損失，或任何權(quán)利受到的侵犯，以及有關(guān)飛機救助作業(yè)直接相關(guān)的人命傷亡或財產(chǎn)的損失都應(yīng)屬于國家賠償?shù)姆懂牎?/p>

2、賠禮道歉

《條款草案》第37條規(guī)定：“1、一國際不法行為的責(zé)任國有義務(wù)抵償該行為造成的損失，如果這種損失不能以恢復(fù)原狀或補償?shù)姆绞降玫劫r償；2、抵償可采取承認不法行為、表示遺憾、正式道歉，或另一種合適的方式。在空難事故發(fā)生后，受害國的公民精神上遭受了極大的痛苦，只是賠償可能無法抵償這種精神的損失。受害國可要求責(zé)任國以刊登書報等形式公開賠禮道歉，以得到心理上的撫慰?！?/p>

三、國家責(zé)任的免除

通過上文，不難看出，在空中導(dǎo)航服務(wù)提供商的失誤引起的空難事故中，國家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但是，并不是在所有的情況下，國家都要承擔(dān)責(zé)任。為了維護國家的正當(dāng)利益，使有關(guān)國家免除不必要的賠償，根據(jù)《條款草案》第20條到26條，在以下幾種情況下，國家可以解除行為不法性，免于承擔(dān)責(zé)任。

1、同意

《草案》第二十條規(guī)定：“一國以有效方式表示同意另一國實施某項特定行為時，該特定行為的不法性在與該國家的關(guān)系上即告解除，但以該行為不逾越該項同意的范圍為限?！彼^的“有效方式”，首先，在空難事故發(fā)生后，兩國若以明示方式做出同意的表示，則責(zé)任國可免除責(zé)任。這一表示應(yīng)當(dāng)是有權(quán)作出此項統(tǒng)一的人員或組織一口頭或書面協(xié)議等方式作出。其次，關(guān)鍵在于默示的同意是否有效。英國著名國際法學(xué)者赫?！谔嘏商卣J為：“國際法的淵源有二：第一，明示同意，即當(dāng)各國締結(jié)條約以規(guī)定各締約國的未來國際行為的某些規(guī)則時，它們就明示了同意；第二，默示同意，即暗含的同意或以行為表示的同意?！惫P者認為，從相關(guān)國際法案例及通行做法上看，如果空難事故發(fā)生后，兩國一多年來慣常的做法表示了同意，則可認定有效。

2、不可抗力

《草案》第二十三條規(guī)定：“1、一國不遵守其對另一國國際義務(wù)的行為如起因于不可抗力，即有不可抗拒的力量或該國無力控制、無法預(yù)料的事件發(fā)生，以至該國在這種情況下實際上不可能履行義務(wù)，該行為的不法性即告解除。2、在下列情況下第1款不適用：（A）不可抗力的情況是由援引此種情況的國家的行為單獨導(dǎo)致或與其他因素一并導(dǎo)致；或（B）該國已承擔(dān)發(fā)生這種情況的風(fēng)險?！比绻罩袑?dǎo)航服務(wù)提供商的不法行為是由于“無力控制、無法預(yù)料的事情”造成的，則相應(yīng)責(zé)任國可免除責(zé)任。

3、危難

《草案》第24條規(guī)定：“危難1、就一國不遵守該國國際義務(wù)的行為而言，如有關(guān)行為人在遭遇危難的情況下為了挽救其生命或受其監(jiān)護的其他人的生命，除此行為之外，別無其他合理方法，該行為的不法性即告解除。2、在下列情況下第1款不適用：（A）危難情況是由援引此種情況的國家的行為單獨導(dǎo)致或與其他因素一并導(dǎo)致；或（B）有關(guān)行為可能造成類似的或更大的災(zāi)難?！比艄罩袑?dǎo)航服務(wù)提供商在緊急情況下，沒有別的辦法，為了挽救一定的生命財產(chǎn)利益且沒有造成更大的損害，則其行為不發(fā)行解除。

綜上所述，在國際航空運輸業(yè)全球化的時代，國際民用航空的安全永遠是航空業(yè)的第一要義，國家既然提供了空中導(dǎo)航服務(wù)，就應(yīng)該對其盡到必要的管理義務(wù)。對于因空中導(dǎo)航的失誤而導(dǎo)致的事故，國家應(yīng)為其沒有盡到完善的管理義務(wù)及對相關(guān)乘客生命健康權(quán)的侵犯承擔(dān)責(zé)任給予機上眾多生命更好的安全保護。

本項目受到中國民航大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（IECAUC2015）資助

【參考文獻】

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[2] [英]勞特派特.奧本海國際法（第一分冊上卷）[M]. 王鐵崖， 等. 北京：商務(wù)印書館， 1981.

[3] DRAFT ARTICLES ON RESPONSIBILITY OF STATES FOR INTERNATIONALLY WRONGFUL ACTS[Z].Adopted by the International Law Commission at its fifty-third session（2001）.（A/56/10），chp.IV.E.1）.Art.20.

[4] DRAFT ARTICLES ON RESPONSIBILITY OF STATES FOR INTERNATIONALLY WRONGFUL ACTS[Z].Adopted by the International Law Commission at its fifty-third session（2001）.（A/56/10），chp.IV.E.1）.Art.34.

[5] DRAFT ARTICLES ON RESPONSIBILITY OF STATES FOR INTERNATIONALLY WRONGFUL ACTS[Z].Adopted by the International Law Commission at its fifty-third session（2001）.（A/56/10），chp.IV.E.1）.Art.4、5.