人民調(diào)解制度的完善

王家榮

【摘要】人民調(diào)解價(jià)值多元，在全面依法治國(guó)的大環(huán)境下，化解民間糾紛和學(xué)法普法同為人民調(diào)解的重要任務(wù)。我國(guó)人民調(diào)解經(jīng)過了現(xiàn)代人們調(diào)解制度的發(fā)展和對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)民間糾紛化解機(jī)制的重要借鑒，在民間矛盾化解的各個(gè)方面總能發(fā)揮積極作用。人民調(diào)解理論必須立足于依法調(diào)解，理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索一直都在路上。本文結(jié)合人民調(diào)解制度的歷史根源、相關(guān)法律、法規(guī)及近年來的實(shí)踐，從人民調(diào)解制度的理論根源和實(shí)質(zhì)意義出發(fā)，總結(jié)以往工作中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，反省所存在的問題。分析人民調(diào)解制度內(nèi)涵和發(fā)展前景，探討切實(shí)可行的改革方案。

【關(guān)鍵詞】本質(zhì)；演進(jìn)；問題；實(shí)踐；完善

人民調(diào)解工作是我國(guó)政法工作的第一道防線，其精神淵源為中國(guó)自古以來“以和為貴”的優(yōu)秀傳統(tǒng)。調(diào)解工作化解民間糾紛、進(jìn)行普法教育，使問題在人民內(nèi)部解決，對(duì)防止矛盾激化，減少訴訟，預(yù)防犯罪起到了重要作用。發(fā)展人民調(diào)解必須扎根中國(guó)的基本國(guó)情和司法實(shí)踐，才能發(fā)揮人民調(diào)解的特殊優(yōu)勢(shì)，既靈活、普遍、成本低。同時(shí)必須以符合中國(guó)民眾普世價(jià)值的調(diào)解模式為發(fā)展方向，兼顧不同地區(qū)的善良風(fēng)俗，構(gòu)建科學(xué)的人民調(diào)解機(jī)制。

一、調(diào)解工作的理論淵源

完善人民調(diào)解制度首先要抓住調(diào)解的核心任務(wù)是化解矛盾，達(dá)到“案了事了”、“定分止?fàn)帯钡男ЧＵ归_來講，人民調(diào)解的理論淵源十分深厚。

1、人民調(diào)解的價(jià)值

人民調(diào)解制度的價(jià)值是多元的，包括秩序、自由、平等、正義等。其最核心的價(jià)值是社會(huì)秩序價(jià)值。秩序價(jià)值是其他價(jià)值的基礎(chǔ)，沒有了秩序價(jià)值，其他價(jià)值無從保障。社會(huì)關(guān)系之間矛盾是社會(huì)的固有屬性，不可避免。整個(gè)社會(huì)就像一棵樹，既要保證其生機(jī)勃勃，又要避免其局部病變。人民調(diào)解制度就是這顆社會(huì)樹的第一層免疫系統(tǒng)。良好的調(diào)解機(jī)制需要準(zhǔn)確把握矛盾的發(fā)展規(guī)律，抓住矛盾的源頭，將矛盾化解在基層，從根本上消除紛爭(zhēng)。人民調(diào)解的宗旨就是將矛盾化解在民間，矛盾雙方不需要走訴訟程序。發(fā)生矛盾后，社區(qū)、居委會(huì)、村委會(huì)的人民調(diào)解員便會(huì)依法進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解地點(diǎn)可以是任何地方，并且不用支付任何費(fèi)用，方便群眾，更“接地氣”。多數(shù)民眾不好對(duì)薄公堂，認(rèn)為訴訟有傷“和氣”，但是大多數(shù)矛盾并不能自然消解，而對(duì)矛盾置之不理只會(huì)使矛盾不斷醞釀升級(jí)。同時(shí)，小微民事糾紛的性質(zhì)決定其本就不需要提高到訴訟的高度，走司法程序反而會(huì)激化矛盾。此外，人民調(diào)解有著比法院調(diào)解和行政調(diào)解更廣泛的民間性，更多的減少了政府的介入，工作阻力小，效率比后兩者更高。

習(xí)近平總書記指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，要同做好群眾工作緊密結(jié)合起來，深入研究形勢(shì)和任務(wù)的發(fā)展變化對(duì)群眾工作提出的新要求，積極探索加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作的新途徑新辦法，把群眾工作貫穿到社會(huì)管理各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。”這段話為人民調(diào)解制度的完善提出了發(fā)展的方向。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：“隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，群眾工作對(duì)象更加多樣化，群眾工作內(nèi)容更加豐富，群眾工作環(huán)境越來越復(fù)雜，群眾工作組織網(wǎng)絡(luò)需要進(jìn)一步健全。這就要求我們把做好新形勢(shì)下群眾工作擺在更加突出的位置?！边@體現(xiàn)出，在改革進(jìn)入深水區(qū)的同時(shí)，各種社會(huì)矛盾越發(fā)的復(fù)雜和尖銳，必須更加重視人民調(diào)解工作，將建立科學(xué)調(diào)解機(jī)制推上日程。

2、人民調(diào)解的演進(jìn)和傳統(tǒng)調(diào)解理念

調(diào)解解決糾紛，自古便是中華民族解決糾紛最推崇的方式，古代歷朝都比較重視社會(huì)基層矛盾的處理。中國(guó)傳統(tǒng)司法理念講究“恭行天理，執(zhí)法原情”，以道德理想主義為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)宗法等級(jí)名分。希望通過“禮教”教化國(guó)民，使人民自覺自愿守法，并盡量通過調(diào)解方式結(jié)案，借助社會(huì)救濟(jì)解決社會(huì)糾紛，力求消滅爭(zhēng)訟，使糾紛從根源上徹底消失。

西周時(shí)期，官府中設(shè)置“調(diào)人”，專責(zé)調(diào)解。秦漢時(shí)期，調(diào)解制度發(fā)展為“鄉(xiāng)官治事”的調(diào)解機(jī)制。唐朝鄉(xiāng)里訟事先由“里正”、“坊正”調(diào)解，調(diào)解不成再訴至官府。明清沿襲了歷代優(yōu)秀的調(diào)解制度，并將民間調(diào)解上升為法律規(guī)范，從立法上肯定了調(diào)解的作用?？梢钥闯觯嗣裾{(diào)解制度是具有深厚中華法系特色的法律制度。

調(diào)解制度被古代司法工作重視與傳統(tǒng)法系“厭訟”的理念息息相關(guān)。儒家思想認(rèn)為，社會(huì)的自然和諧是統(tǒng)治階級(jí)治理國(guó)家的終極目標(biāo)。希望社會(huì)基礎(chǔ)關(guān)系和諧，作到世家萬物循規(guī)蹈矩就是最佳治理方法。在這樣的歷史環(huán)境下，調(diào)解就成了解決糾紛的主要途徑。中國(guó)古代的調(diào)解思想為當(dāng)代中國(guó)多元糾紛解決機(jī)制提供了一定的優(yōu)秀借鑒?，F(xiàn)代人民調(diào)解制度萌生于第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，周恩來曾指示“一方面應(yīng)盡量采取群眾調(diào)解的辦法以減少人民訟爭(zhēng)，另一方面司法機(jī)關(guān)在工作中應(yīng)力求貫徹群眾路線?！敝醒肴嗣裾?wù)院于1954年3月22日頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》。1982年3月頒布的《民事訴訟法（試行）》進(jìn)一步肯定了調(diào)解工作的法律地位。同年《憲法》把人民調(diào)解工作寫進(jìn)了國(guó)家根本大法。2011年1月1日，《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施，對(duì)人民調(diào)解制度從立法度予以了進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范。人民調(diào)解制度被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”、“東方法治之花”。是中國(guó)司法制度的一個(gè)優(yōu)秀創(chuàng)造，也是中華民族對(duì)全世界法治發(fā)展的貢獻(xiàn)。人民調(diào)解制度的演進(jìn)和傳統(tǒng)調(diào)解理念為人民調(diào)解制度的完善提供了重要借鑒。

3、人民調(diào)解的理論出發(fā)點(diǎn)

人民調(diào)解在實(shí)際工作中調(diào)解手段紛繁不一，這一現(xiàn)象源于人民調(diào)解制度本身的性質(zhì)。人民調(diào)解制度要發(fā)揮調(diào)解員的主觀能動(dòng)性盡可能通過各種方法化解糾紛，這本身就與法治理念和程序法定主義有著一些區(qū)別。所以，運(yùn)用正確的調(diào)解手段就顯得非常重要。社會(huì)矛盾不可能僅僅通過訴訟解決，除訴訟外的其他糾紛解決方式合稱ADR（多元替代糾紛解決機(jī)制），構(gòu)筑成多方位立體化的糾紛解決機(jī)制。在訴訟之外的社會(huì)救濟(jì)如調(diào)解、仲裁，私力救濟(jì)如協(xié)商和解都是訴訟的重要補(bǔ)充。相對(duì)于單一的訴訟機(jī)制，效率更高，在節(jié)約司法資源的同時(shí)，效益更高。ADR使得更多的案件在訴訟外解決，本質(zhì)上增強(qiáng)了司法權(quán)威，維護(hù)了法律的威嚴(yán)。

人民調(diào)解員生活在群眾中間，他們?nèi)耸?、情況熟，信息靈，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾紛，調(diào)解糾紛。并在調(diào)解的過程中宣傳法律、法規(guī)、政策和社會(huì)主義思想道德，幫助當(dāng)事人分清是非，明確責(zé)任，促使當(dāng)事人自愿達(dá)成和解協(xié)議。調(diào)解員調(diào)解解決糾紛更有利于團(tuán)結(jié)，消除隔閡。

人民調(diào)解總能發(fā)揮一定的積極作用。人民調(diào)解制度最根本的理論出發(fā)點(diǎn)是“息事寧人”，最好是使當(dāng)事人雙方在調(diào)解員的引導(dǎo)下主動(dòng)尋求相互妥協(xié)，對(duì)調(diào)解結(jié)果心服口服。當(dāng)然社會(huì)沖突糾紛很難解決一好百好，皆大歡喜，能引導(dǎo)各方向解決矛盾的方向發(fā)展就是到達(dá)目的，調(diào)解的作用也在于此。調(diào)解并不一定要求調(diào)解成功、調(diào)解結(jié)案，它作為爭(zhēng)訟外地緩沖帶，能夠很好的緩解矛盾雙方的情緒，使糾紛比訴訟更溫和的解決，更具人情味。

二、人民調(diào)解的現(xiàn)狀及存在的問題

事物都是矛盾的對(duì)立統(tǒng)一，人民調(diào)解工作也是如此。人民調(diào)解制度在發(fā)展過程中難免出現(xiàn)一些問題。

1、人民調(diào)解員法律水平較低

普法教育是人民調(diào)解最重要的任務(wù)之一，人民調(diào)解必須依法進(jìn)行。而現(xiàn)在，有些地區(qū)的調(diào)解員法律素質(zhì)低下，脫離法律進(jìn)行調(diào)解，與人民調(diào)解的普法任務(wù)相背離。社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了一系列新的社會(huì)矛盾，調(diào)解所要解決的糾紛已不限于經(jīng)常接觸到的如婚姻家庭糾紛、遺產(chǎn)繼承糾紛、醫(yī)患糾紛、相鄰權(quán)糾紛等。人民調(diào)解的客體已經(jīng)擴(kuò)大到了更多法律性強(qiáng)的方面，如土地承包和宅基地糾紛、征收征用、環(huán)境保護(hù)、合伙協(xié)議糾紛、交通事故糾紛、工傷和勞務(wù)糾紛等。此類糾紛的調(diào)解對(duì)法律素質(zhì)的要求較高，而以往的人民調(diào)解員大多是從威望較高的群眾中選出，這些人在日常生產(chǎn)生活中積累了豐富的閱歷，能夠很好的處理一般糾紛。但遇到專業(yè)性較強(qiáng)的法律糾紛時(shí)很容易以老觀念解讀法律問題，造成錯(cuò)誤調(diào)解。

2、專業(yè)化糾紛難以應(yīng)對(duì)

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革促進(jìn)的行業(yè)細(xì)化，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)專業(yè)性不斷加強(qiáng)的趨向。人民調(diào)解員在面對(duì)專業(yè)化糾紛時(shí)，自己都不清楚狀況，不明白原委，很難作到客觀公正的調(diào)解，更使當(dāng)事人難以信服。這就要求人民調(diào)解委員會(huì)必須加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，引導(dǎo)更為廣泛的社會(huì)科學(xué)技術(shù)資源向人民調(diào)解流動(dòng)。此類人民調(diào)解委員會(huì)具有更為專業(yè)的技能和中立的立場(chǎng)，能夠以專業(yè)的視角看待實(shí)際問題，在工作中不至于被矛盾雙方錯(cuò)誤引導(dǎo)，才能夠確保矛盾的客觀公正化解。

3、調(diào)解機(jī)制尚存不科學(xué)之處

自由靈活的調(diào)解模式與普通法系國(guó)家一直倡導(dǎo)的程序法定并不沖突，在法律的框架下調(diào)解可以充分發(fā)揮調(diào)解員的各方面優(yōu)勢(shì)。這是人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)所在。在民間糾紛的解決過程中，為調(diào)解規(guī)定一套“走程序”有時(shí)并不能很好的解決瞬間暴發(fā)的情緒性矛盾糾紛。這也是西方國(guó)家從上世紀(jì)五十年代開始引進(jìn)調(diào)解機(jī)制的原因。但是，人民調(diào)解工作不能沒有章法，隨意調(diào)解容易造成重復(fù)工作導(dǎo)致調(diào)解效率低下。此外，我國(guó)的三種調(diào)解方式各自獨(dú)立進(jìn)行，沒有形成統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在很多情況下，讓當(dāng)事人根本分不清調(diào)出哪門，使調(diào)解的職責(zé)劃分效果明顯降低。人民調(diào)解、法院調(diào)解、行政調(diào)解都屬調(diào)解范疇。三種調(diào)解理論上具有同源性。調(diào)解是一種很注重人的內(nèi)在道德強(qiáng)制力的活動(dòng)，在具體實(shí)施調(diào)解的過程中大多以法律和道德相結(jié)合的方式進(jìn)行。所以人民調(diào)解實(shí)施主體所具有的身份也是糾紛雙方當(dāng)事人著重考慮的因素，三種調(diào)解方式代表了三種方調(diào)解實(shí)施主體，三方調(diào)解實(shí)施主體各有自己的社會(huì)形象。

4、人民調(diào)解員工作積極性低

現(xiàn)階段人民調(diào)解機(jī)制所面臨的最主要的問題就是調(diào)解員積極性不強(qiáng)。調(diào)解是基礎(chǔ)而復(fù)雜的工作，需要調(diào)解員耗費(fèi)很大的精力進(jìn)行協(xié)調(diào)。雖然多數(shù)地區(qū)的調(diào)解員都盡職盡責(zé)，但畢竟人民調(diào)解員多為基層組織的工作人員兼職，他們?cè)谔幚硗瓯韭毠ぷ骱蟛]有多少精力進(jìn)行調(diào)解工作。很多情況下，人民調(diào)解員只是單純的被任為人民調(diào)解員稱號(hào)，沒有任何公職身份和補(bǔ)貼，很難使人民調(diào)解員充分履行調(diào)解職能。有些地區(qū)為拓寬基層群眾參與社會(huì)公共管理，聘請(qǐng)專門人民調(diào)解員，給予其參公身份、雖然初衷是好的，但聘請(qǐng)的人民調(diào)解員很難符合調(diào)解工作得前述內(nèi)在要求，同時(shí)聘請(qǐng)來的調(diào)解員本就是社會(huì)上沒有工作的無業(yè)游民，讓此類社會(huì)人員參與調(diào)解并不能很好地做到調(diào)解化解民間糾紛的本質(zhì)要求。更多的參公調(diào)解員建設(shè)淪為門面工程，浪費(fèi)了司法資源。

三、人民調(diào)解實(shí)踐的研究及完善

各地司法行政機(jī)關(guān)不斷探索人民調(diào)解工作的新方法和新機(jī)制，摸索因地制宜的人民調(diào)解模式，涌現(xiàn)出了一系列具有參考價(jià)值的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。

1、人民調(diào)解隊(duì)伍依法進(jìn)行調(diào)解工作

在調(diào)解的過程中做好法律教育，法律宣傳是人民調(diào)解最重要的任務(wù)。人民調(diào)解員在調(diào)解工作中如果不應(yīng)用法律，完全依靠情理進(jìn)行調(diào)解，辦事依情不依法，甚至?xí)?duì)法治造成一定的消極影響。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，隨著人民調(diào)解制度的不斷發(fā)展，工作的的落實(shí)和深化，必然出現(xiàn)法理與情理的碰撞，在這一個(gè)過程中，人民調(diào)解員必須把握法律原則不動(dòng)搖，嚴(yán)格依法進(jìn)行調(diào)解。

為增強(qiáng)人民調(diào)解員依法進(jìn)行調(diào)解工作的基礎(chǔ)，可以選任具有一定的法律知識(shí)水平人民調(diào)解員。鼓勵(lì)法學(xué)專業(yè)人事參與到人民調(diào)解工作中去。對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行簡(jiǎn)單的法律知識(shí)培訓(xùn)，這一點(diǎn)可以借鑒英美法系國(guó)家對(duì)陪審團(tuán)的法律知識(shí)集中培訓(xùn)，提高其依法調(diào)解的能力，并且盡量不耽誤日常工作。

2、建立專業(yè)的人民調(diào)解隊(duì)伍，探索雙軌制調(diào)解方案

可以為專業(yè)人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)場(chǎng)所，考慮到人民調(diào)解節(jié)約司法資源的本質(zhì)要求，專業(yè)性較強(qiáng)的人民調(diào)解委員會(huì)可以下設(shè)在相應(yīng)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織中。人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立獨(dú)立的辦公室，同時(shí)要保證人民調(diào)解的非官方性。

此外，人民調(diào)解員的選任必須結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，人民調(diào)解員在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ǖ纳鐣?huì)信任度由為重要，這種群眾認(rèn)可并不是來自外部的權(quán)力授予，而是在日常工作生活中通過做人做事潛移默化的產(chǎn)生的。

做到又“又信任又專業(yè)”并不容易。現(xiàn)階段各地普遍采用的辦法就是培訓(xùn)，但是一味的對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行有方向性的培訓(xùn)不僅成本高，而且效果不明顯。倒不如建立雙軌制的調(diào)解辦法，當(dāng)基層群眾自治組織中的人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解時(shí)，如果遇到專業(yè)性較強(qiáng)難以解決的辦法，可以要求相應(yīng)專業(yè)的人民調(diào)解委員會(huì)派調(diào)解員參與調(diào)解。這樣既保證了專業(yè)性要求，又能使矛盾方更加信服。

3、建立靈活的調(diào)解模式

在充分發(fā)揮調(diào)解能動(dòng)性的同時(shí)還應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

（1）人民調(diào)解貼合群眾，能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)民間糾紛。與司法訴訟的被動(dòng)性不同，人民調(diào)解可以充分發(fā)揮主動(dòng)性，人民調(diào)解員時(shí)刻保持警惕，發(fā)生問題可以主動(dòng)出擊，第一時(shí)間解決問題。對(duì)于不應(yīng)該調(diào)解員過多干預(yù)的家庭糾紛，人民調(diào)解員本著促進(jìn)居民鄰里和諧的出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用正確的方法予以調(diào)解。

（2）人民調(diào)解員充分重視法律文書的寫作，對(duì)當(dāng)事人雙方提出制作人民調(diào)解協(xié)議的，能夠做到格式基本準(zhǔn)確，內(nèi)容明晰。當(dāng)事人不要求制作調(diào)解協(xié)議的，不為當(dāng)事人制作調(diào)解協(xié)議，以免產(chǎn)生負(fù)面效果。此外，盡量對(duì)調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行簡(jiǎn)單的記錄，方便查詢使用。

（3）發(fā)揮調(diào)解員的主動(dòng)性要求調(diào)解員在法律授權(quán)的情況下行使權(quán)力，人民調(diào)解員并不是審判人員，無權(quán)處分當(dāng)事人雙方的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利。人民調(diào)解員只是化解矛盾的工作人員，其任務(wù)也僅限于引導(dǎo)雙方當(dāng)事人達(dá)成和解，至于調(diào)解協(xié)議內(nèi)容，完全由當(dāng)事人雙方最終決定。

4、建立三位一體化的調(diào)解機(jī)制

建立一體化的調(diào)解機(jī)制并不是合并三種調(diào)解，而是摸索三種調(diào)節(jié)的方式的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。部分地區(qū)在實(shí)際工作中進(jìn)行了如下探索：

（1）探索人民調(diào)解和法院調(diào)解的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。將訴前調(diào)節(jié)的選擇權(quán)交給當(dāng)事人，立案登記后，當(dāng)事人可以選擇在法院進(jìn)行法院調(diào)解，也可以由當(dāng)事人選擇將案件交給駐法院的人民調(diào)解室進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的可以再轉(zhuǎn)為法院調(diào)解。這種方式旨在消除當(dāng)事人對(duì)法院調(diào)解的抵觸情緒，讓人民調(diào)解員以一個(gè)非法官的第三方的身份出現(xiàn)，可以在更好的促進(jìn)司法公正，減少前理解對(duì)判決的影響。

法院在根據(jù)當(dāng)事人的意愿制作調(diào)解書的過程中應(yīng)該準(zhǔn)確完整的反映調(diào)解協(xié)議的全部?jī)?nèi)容，不能斷章取義，抵消人民調(diào)解的效能。當(dāng)事人對(duì)調(diào)解書提出異議的，異議成立，法院以裁定的方式予以補(bǔ)正。

（2）探索人民調(diào)解和行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。為行政裁決機(jī)關(guān)指定人民調(diào)解員，要求公安機(jī)關(guān)、派出所等行政機(jī)關(guān)所在地社區(qū)、居委會(huì)、村委會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)指定相應(yīng)人民調(diào)解員參與行政調(diào)解。對(duì)不能當(dāng)場(chǎng)解決的行政調(diào)解交由專業(yè)性/民間性更強(qiáng)的人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成再進(jìn)行行政調(diào)解。與法院調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)動(dòng)機(jī)制同理，這種調(diào)解模式同樣避開了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力指向，更多的將化解糾紛的手段交予社會(huì)自身，既實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)、合法行政的要求、又提升了服務(wù)民生、客觀公正的行政形象。

（3）人民調(diào)解可以作為法院調(diào)解和行政調(diào)解的兜底解決辦法，能夠?qū)烧吆侠淼穆?lián)系起來。很多地區(qū)的法院和行政機(jī)關(guān)在處理民事糾紛的時(shí)候本著“能調(diào)則調(diào)”的原則，工作重心向調(diào)解偏移，有時(shí)甚至出現(xiàn)“討價(jià)還價(jià)”的可笑場(chǎng)景，對(duì)公正裁判和裁決產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。為應(yīng)對(duì)這一情景，建立一套高度協(xié)同的人民調(diào)解機(jī)制，將司法和行政的程序性要求和調(diào)解的能動(dòng)性要求緊密的結(jié)合起來，處理好二者的固有矛盾。做到判和調(diào)的分離，“調(diào)的人不判，判的人不調(diào)”，維護(hù)了法律尊嚴(yán)，增強(qiáng)了法院的公信力和政府的公定力。

5、探索人民調(diào)解的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

如何激發(fā)群眾調(diào)解員的調(diào)解工作積極性是根本問題。各地在處理這一問題上做了如下積極探索：

（1）實(shí)行“以案定補(bǔ)”的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，為調(diào)解工作的火焰提供“利益的柴薪”。補(bǔ)貼的金額要與當(dāng)?shù)厝司芍涫杖胂噙m應(yīng)，同時(shí)兼顧道德指引，避免發(fā)生為了掙取補(bǔ)貼而故意制造糾紛的情況發(fā)生。所以補(bǔ)貼金額不宜過高，以每案10至50元為宜，領(lǐng)取補(bǔ)貼需要有相應(yīng)的現(xiàn)場(chǎng)記錄。由于補(bǔ)貼較少，每年各地區(qū)發(fā)放的補(bǔ)貼額不會(huì)太高，而以此化解的社會(huì)矛盾糾紛所帶來的社會(huì)價(jià)值確實(shí)十分巨大的。這一補(bǔ)貼雖然只是象征性的，但將人民調(diào)解由義務(wù)勞動(dòng)轉(zhuǎn)化為有償勞動(dòng)，可以極大的提高人民調(diào)解員的調(diào)解積極性。上海市自實(shí)行以案定補(bǔ)以來，人民調(diào)調(diào)解員的工作積極性明顯提高，檔案文書制作也更加規(guī)范，并且吸引了更多社會(huì)專業(yè)人員加入調(diào)解員隊(duì)伍，提高了人民調(diào)解員的工作質(zhì)量。

（2）健全人民調(diào)解工作評(píng)比機(jī)制，人民調(diào)解工作落到實(shí)處帶來的社會(huì)收益是巨大的。所以，在基層組織建立人民調(diào)解員的過程中，應(yīng)該重視人民調(diào)解工作和基層工作的綜合評(píng)定。將調(diào)解工作的工作實(shí)效作為一項(xiàng)評(píng)定指標(biāo)，讓人民調(diào)解工作成為基層群眾自治組織日常工作得一部分。

（3）對(duì)優(yōu)秀的人民調(diào)解員進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，使人民調(diào)解工作和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制掛鉤，對(duì)在人民調(diào)解工作中表現(xiàn)積極，群眾反映好的人民員進(jìn)行公開嘉獎(jiǎng)表揚(yáng)。人民調(diào)解工作的核心就是促進(jìn)社會(huì)和諧，這與社會(huì)主義榮辱觀相吻合，同時(shí)也是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。在人民調(diào)解工作中表現(xiàn)良好就是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，人民是認(rèn)可的。而且人民調(diào)解的嘉獎(jiǎng)機(jī)制可以增強(qiáng)人民調(diào)解員的榮譽(yù)感和歸屬感，可以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)人民調(diào)解工作得積極性。

人民調(diào)解是效率價(jià)值和秩序價(jià)值的完美統(tǒng)一。三種調(diào)解對(duì)化解民間糾紛起到了至關(guān)重要的作用，既保障了當(dāng)事人的意愿，又節(jié)省了司法資源，作到了案了事了。對(duì)樹立司法權(quán)威，促進(jìn)全民守法，實(shí)現(xiàn)法的教育、指引作用有著重要的意義。在具體案件的處理中實(shí)現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的積極結(jié)合。人民調(diào)解是依法治國(guó)與以德治國(guó)的具體體現(xiàn)，以調(diào)解先行的多元糾紛解決機(jī)制充分運(yùn)用法律強(qiáng)制和道德強(qiáng)制化解社會(huì)矛盾，形成三調(diào)合理銜接的調(diào)解機(jī)制有助于司法、行政活動(dòng)的順利進(jìn)行。實(shí)現(xiàn)司法資源的合理分配，鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)救濟(jì)。法律是調(diào)解社會(huì)物質(zhì)生活的主要手段，人民調(diào)解機(jī)制也同樣重視貫徹法律手段，在調(diào)解的過程中進(jìn)行普法教育。

充分借鑒中國(guó)古代和外國(guó)司法實(shí)踐的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在人民調(diào)解員的選任上要兼顧專業(yè)性和調(diào)解員的個(gè)人道德品質(zhì)，對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行類似于陪審團(tuán)的法律培訓(xùn)，增強(qiáng)調(diào)解員的法律素質(zhì)。建立長(zhǎng)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)人民調(diào)解員的調(diào)解工作積極性。

人民調(diào)解制度的改革與發(fā)展方向必須緊貼中國(guó)法律發(fā)展情況。發(fā)揮人民調(diào)解非官方，靈活性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，避免調(diào)解機(jī)制僵化。走適合中國(guó)法治體系的人民調(diào)解健康持續(xù)發(fā)展道路。

本文指導(dǎo)老師：孟利民

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