公共政策執(zhí)行過程中地方政府的集體行動困境分析

摘要：公共政策的制定是公共權(quán)力機關(guān)為解決公共問題、達成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益而施行的過程。自改革開放以來，市場經(jīng)濟的發(fā)展造成貧富差距急劇擴大，我國中央政府制訂了一系列的扶貧政策，目的就是減緩收入不均所帶來的后果，實現(xiàn)共同富裕。但是在扶貧政策具體執(zhí)行過程中，由于地方政府的個體理性與集體理性之間的矛盾，各種社會問題時常出現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了全面建成小康社會的步伐。所以，為2020年全面建成小康社會這一宏偉藍圖的如期實現(xiàn)，及時解決公共政策執(zhí)行中地方政府的機會主義行為，保證政策與預(yù)期目標(biāo)相符。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；地方政府；集體行動困境；扶貧政策

中圖分類號：D890 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0000-01

一、理論闡述：集體行動的困境與地方政府公共政策執(zhí)行博弈

（一）集體行動困境的內(nèi)涵

古典經(jīng)濟學(xué)奠基人亞當(dāng)·斯密在著作《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》中曾提出“利益最大化”原理：理性人的趨利避害行動會使資源優(yōu)化配置，從而使社會收益最大化。這一論斷被奧爾森提出質(zhì)疑，他認(rèn)為從個人理性的角度是無法推斷出集體理性的結(jié)果，集體利益是一種公共物品，具有“非競爭性”和“非排他性”的特點，其中每一個成員對這種公共物品的消費都不會影響其他人，導(dǎo)致每個個體都想“搭便車”，盡可能的攝取更多的個人利益。這樣的情形下，個人理性越張揚，集體理性越不可能出現(xiàn)，奧爾森把這種情況定義為“集體行動的困境”。

集體行動是一種利己主義行為，是個人理性無限膨脹的結(jié)果，如果不加以規(guī)制，會嚴(yán)重影響集體理性的實現(xiàn)。公共物品供給過程中，若每個個體成員共同出資建設(shè)，集體福利便會增加，但是倘若有一部分社會成員逃避，他們便可以不出力但仍然享受公共物品給自己帶來的便利。這樣對于個體來說，其中會有越來越多的成員出現(xiàn)“搭便車”行為，由此公共物品的供給短缺等問題顯露，最終危害的仍是每個成員的利益。

（二）地方政府公共政策執(zhí)行中的博弈

公共政策制定的目的是為了解決特定的社會問題，但是在具體執(zhí)行過程中，總是出現(xiàn)各種不盡如人意的地方。誠然，有我國幅員遼闊，各地具有不同特色不可一概而論的原因，但是最主要的原因還是地方政府在落實政策中的地方保護主義行為，也就是常說的“上有政策，下有對策”。

改革開放后，中央對權(quán)力過分集中這一問題進行了大刀闊斧的改革，分權(quán)建設(shè)漸有成效，地方政府獲得了一部分財稅權(quán)、公共事物管轄權(quán)和地方國有企業(yè)所有權(quán)，逐漸成為相對獨立的利益主體，其“經(jīng)濟人”行為特征日益顯現(xiàn)①。出于本地區(qū)利益最大化的考慮，我國地方政府在執(zhí)行公共政策時，集體行動的困境仍然有市場。地方政府的自主理性必然會導(dǎo)致政策施行的非理性后果，不同地方政府之間總是盡可能的攝取更多的社會資源，逃避對自身不利的風(fēng)險，為了自身利益進行博弈，從而出現(xiàn)“公地悲劇”，也就是地方保護主義行為。這樣的利己主義行為會嚴(yán)重阻礙中央政策的順利實施，非但不能達到預(yù)期目標(biāo)，還可能會在原有社會條件基礎(chǔ)上造成更大的資源浪費。

二、實證分析：扶貧政策執(zhí)行中的困境和對策分析

（一）我國扶貧政策執(zhí)行過程中地方政府的集體行動困境

我國政府在改革開放后大規(guī)模提出了實質(zhì)意義上的扶貧政策，大致分為了四個階段②：第一階段是1978-1985年，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村生產(chǎn)積極性被充分調(diào)動，但同時收入差距也逐漸擴大，政府開始體制改革來推動扶貧政策；第二階段是1986-1993年，這一階段我國全面進入開發(fā)式扶貧階段，國家成立專門機構(gòu)，設(shè)立專項基金用于扶貧事業(yè)的發(fā)展；第三階段是1994-2000年，即扶貧攻堅階段，隨著我國扶貧政策的大力推進，成果顯著。至2000年，貧困人口出現(xiàn)向中西部傾斜的傾向，主要集中在西部落后地區(qū)和貧困山區(qū)，國家“八七”扶貧目標(biāo)基本實現(xiàn)；第四階段2001年至今是綜合發(fā)展階段，國家明確提出未來10年的發(fā)展規(guī)劃，在解決貧困地區(qū)居民溫飽的同時，改善其生活質(zhì)量。本文觀點認(rèn)為，從2014年開始，我國扶貧歷程進入第五個階段，即精準(zhǔn)扶貧階段，具體內(nèi)容稍后闡述。

以集體行動困境為模型進行分析，國家分階段制定了不同的扶貧計劃和方針，目的就是為了著力解決城鄉(xiāng)、居民收入差距問題，爭取在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)。然而，在扶貧政策的推動過程中，出現(xiàn)了許多不良現(xiàn)象，使得扶貧效果未取得預(yù)期成效。在地方政府負(fù)責(zé)扶貧政策的具體實施中，個體理性使地方政府最大程度來爭取地區(qū)利益，由此出現(xiàn)了“各地爭當(dāng)貧困縣”等現(xiàn)象。地方政府爭當(dāng)貧困縣，不僅避免每年的農(nóng)業(yè)稅和其他財政負(fù)擔(dān)，還能享受用于全國每個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的國家財政撥款。如此“搭便車”的行為造成了集體行動的悲哀。站在地方政府的角度來考慮，這樣的做法可以獲得更多的國家基金和享受政策優(yōu)待福利，但是從中央角度來考慮，這樣的做法卻損害了集體理性，個體理性與集體理性發(fā)生沖突，最終不可能達到帕累托最優(yōu)。

（二）地方政府集體行動困境的對策分析

集體行動的邏輯表明，大集團中普遍出現(xiàn)的“搭便車”行為導(dǎo)致集體行動無法實現(xiàn)。針對這一問題奧爾森提出了一種對全體成員同等對待的“集體性激勵”方法?！凹畋仨毷恰x擇性的，這樣那些不參加為實現(xiàn)集團利益而建立的組織，或者沒有以別的方式為實現(xiàn)集團利益作出貢獻的人所受到的待遇與那些參加的人才會有所不同。這些‘選擇性的激勵既可以是積極的，也可以是消極的③?！狈e極的激勵手段是指通過正面的獎勵來誘導(dǎo)個人對集體利益做出貢獻，消極的刺激手段是指通過反面的懲罰來對沒有或不愿意承擔(dān)集團行動成本的個人進行懲處或停止其權(quán)利。

在扶貧政策領(lǐng)域，為了防止地方政府的“搭便車”行為，中央在新時期提出了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略方針?！熬珳?zhǔn)扶貧”通俗來說就是地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶。原有的扶貧體制機制必須修補和完善，扶貧必須要有“精準(zhǔn)度”，早在2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2015年10月16日，習(xí)近平總書記在2015年減貧與發(fā)展高層論壇上強調(diào)：中國扶貧攻堅工作實施精準(zhǔn)扶貧方略，增加扶貧投入，出臺優(yōu)惠政策措施，堅持中國制度優(yōu)勢。專項扶貧要瞄準(zhǔn)貧困居民，特別是財政專項扶貧資金務(wù)必重點用在貧困居民身上，這樣才能最大限度的杜絕地方政府的集體行動困境，共同努力增加集體利益，早日實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。

注解：

①宋林霖，彭豐民.橫向府際間公共政策執(zhí)行博弈的困境——以集體行動的邏輯為視角.國家行政學(xué)院學(xué)報，2011，04，12-13.

②王海燕.我國扶貧歷程及其探索.安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2002，03，5-6.

③【美】曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯.陳郁、郭宇峰、李崇新譯.上海，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1995，41—42.

作者簡介：岳婷婷，山西大學(xué)2015級行政管理專業(yè)研究生。