行政事業(yè)單位的全過程預(yù)算績效管理探析

解金山

（內(nèi)蒙古鄂爾多斯市商務(wù)局，鄂爾多斯 017000）

引 言

全過程績效管理作為一項(xiàng)綜合而系統(tǒng)的任務(wù)，其主要內(nèi)容有建立績效管理體系、制定績效目標(biāo)、對(duì)績效管理流程進(jìn)行監(jiān)控、對(duì)其效果進(jìn)行評(píng)價(jià)與運(yùn)用。這有利于更好地服務(wù)大眾，得到大眾的滿意與擁護(hù)。但從行政、機(jī)構(gòu)等低層次看，各流程績效管理執(zhí)行成效仍存在缺陷，資金利用情況堪憂，資源浪費(fèi)等問題亟待解決。行政事業(yè)單位全體人員要正確認(rèn)識(shí)績效管理在各環(huán)節(jié)和各部門中發(fā)揮的價(jià)值作用，并協(xié)同落實(shí)績效管理措施，從而使單位利益得到保障。

一、實(shí)施全過程預(yù)算績效管理的重要意義

（一）有利于弘揚(yáng)清正廉潔之風(fēng)

行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績效實(shí)行全過程管理，制定科學(xué)、嚴(yán)格的預(yù)算方案，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)用進(jìn)行預(yù)測(cè)、測(cè)算，并按照本單位業(yè)務(wù)需求配置預(yù)算資源，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況、業(yè)務(wù)活動(dòng)開展進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督。全程保證每筆款項(xiàng)使用追本溯源，杜絕挪用、借入款項(xiàng)。堅(jiān)持推行行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行全過程管理既讓管理更科學(xué)，也給部門干部職工以嚴(yán)格的壓力，喚起責(zé)任感、危機(jī)感，認(rèn)真履職盡責(zé)，不忘初心，始終保持嚴(yán)謹(jǐn)廉潔的作風(fēng)，把黨風(fēng)廉政建設(shè)長期有效地落到實(shí)處，促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨[1]。

（二）有利于提高資金使用效益

隨著我國財(cái)稅改革的逐漸深化，廣泛應(yīng)用全過程預(yù)算績效管理凸顯出其重要價(jià)值。嚴(yán)格監(jiān)督行政事業(yè)單位支出有助于考核財(cái)政支出，節(jié)省不必要的成本，最大限度地發(fā)揮其公共服務(wù)功能。恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)與執(zhí)行能夠促使財(cái)政支出與監(jiān)督職能相分離，獲取真實(shí)、完整的財(cái)政信息，使政府財(cái)政事務(wù)公開透明，支撐財(cái)政資源得到更加高效的利用[2]。

（三）有利于提高單位服務(wù)質(zhì)量

行政事業(yè)單位將相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算科學(xué)、合理地運(yùn)用于公共服務(wù)項(xiàng)目，但不同公共服務(wù)項(xiàng)目對(duì)資金的需求有很大差異。如若財(cái)政預(yù)算分配出現(xiàn)不合理現(xiàn)象，會(huì)不同程度地阻礙公共服務(wù)項(xiàng)目的順利開展，同時(shí)弱化單位公共服務(wù)功能。強(qiáng)化各環(huán)節(jié)預(yù)算績效管理的運(yùn)用，能夠保障財(cái)政資金嚴(yán)格按預(yù)算計(jì)劃分配，確保資源專款專用，對(duì)資源使用實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)修正實(shí)際費(fèi)用和預(yù)算之間的偏離，為工程的順利進(jìn)行提供資金保證，同時(shí)讓行政事業(yè)單位更好地為公眾服務(wù)，改善群眾生活狀況。

二、事業(yè)單位應(yīng)用全過程預(yù)算績效管理的不足

（一）對(duì)全過程預(yù)算績效管理的認(rèn)識(shí)不到位

一直以來，部分行政事業(yè)單位績效管理通常是事后評(píng)估，對(duì)預(yù)算指標(biāo)的設(shè)置缺乏綜合詳細(xì)的考量。沒有把預(yù)算計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目活動(dòng)的發(fā)展需要和實(shí)施計(jì)劃聯(lián)系起來考慮，只看到短期效益，造成財(cái)力分配不合理，重復(fù)建設(shè)，必然會(huì)造成浪費(fèi)。行政事業(yè)單位制定的管理制度不能清晰地反映出各個(gè)部門的作用，有些部門錯(cuò)誤地認(rèn)為績效管理和本部門關(guān)系不大，和其他部門之間交流配合不夠順暢，過程監(jiān)督流于表面，績效管理全過程不盡如人意[3]。

（二）績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不夠科學(xué)

通常情況下，國家公共服務(wù)項(xiàng)目對(duì)于公民的日常生活具有顯著影響，因此在進(jìn)行項(xiàng)目研究與策劃階段要充分考慮到這些項(xiàng)目的科學(xué)性與合理性，保證項(xiàng)目整體收益遠(yuǎn)超成本支出。以績效指標(biāo)評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用成效，是整個(gè)績效管理過程運(yùn)用的根本要求。但地方行政部門績效框架的建立主要受主觀因素影響或基于以往績效而未考慮項(xiàng)目特殊性，績效框架貫穿于績效管理的全過程，制約單位全體員工。制度的有限性決定了它很難約束財(cái)政資源被浪費(fèi)、被奢侈使用的現(xiàn)象，也很難增加資金價(jià)值。

（三）績效評(píng)價(jià)效果不夠準(zhǔn)確

國家行政部門其他職能單位未及時(shí)將財(cái)務(wù)信息提供給財(cái)政部門，疏于進(jìn)行審計(jì)，很難確保財(cái)政單位所獲取資料的真實(shí)性與完整性，績效管理執(zhí)行效果評(píng)價(jià)不精準(zhǔn)，不利于整個(gè)預(yù)算績效管理機(jī)制的優(yōu)化。由于績效評(píng)估所使用的定性與定量指標(biāo)并不統(tǒng)一，影響了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)的提高，而且不同財(cái)務(wù)人員得出的評(píng)估結(jié)果也存在較大差異。

另外，一些地方行政管理部門委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)績效管理進(jìn)行評(píng)估，但他們通常只對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)估，而不對(duì)社會(huì)效益、環(huán)境效益和其他效益進(jìn)行評(píng)估。改進(jìn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是精簡地方行政部門績效管理整體流程的重要手段。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠充分

一些行政機(jī)關(guān)未能充分利用預(yù)算績效評(píng)估的成果，對(duì)預(yù)算績效管理中出現(xiàn)的問題也沒有進(jìn)行系統(tǒng)、深入的剖析，產(chǎn)生這些問題的根本原因在于不能精準(zhǔn)定位，甚至未能制定出相應(yīng)的解決措施。若評(píng)估結(jié)果不夠科學(xué)或直接忽略其運(yùn)用，都將給行政機(jī)關(guān)優(yōu)化配置與有效利用財(cái)政資源帶來負(fù)面影響，勢(shì)必阻礙其公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)。若評(píng)估結(jié)果不夠科學(xué)或直接忽略其運(yùn)用，都將給行政機(jī)關(guān)優(yōu)化配置與有效利用財(cái)政資源帶來負(fù)面影響，也必將影響部門履行公共服務(wù)職能。

三、對(duì)行政事業(yè)單位全過程預(yù)算績效管理的幾點(diǎn)優(yōu)化策略

（一）加強(qiáng)對(duì)全過程預(yù)算績效管理的認(rèn)識(shí)

管理部門要探究全過程績效管理在單位成長過程中的意義，學(xué)習(xí)有關(guān)政策及知識(shí)，認(rèn)識(shí)預(yù)算編制、預(yù)算審批及績效管理在單位中的作用，需要本單位內(nèi)各科室、處室主動(dòng)參與協(xié)作，起到示范作用。對(duì)于此項(xiàng)工作，信息反饋及人員激勵(lì)應(yīng)在思想上嚴(yán)格監(jiān)督并強(qiáng)化各部門和各部門有關(guān)人員，做到“齊抓共管，各負(fù)其責(zé)，多方合作”，基礎(chǔ)信息反饋應(yīng)準(zhǔn)確、系統(tǒng)。

與此同時(shí)，事業(yè)單位也要注重預(yù)算實(shí)施管理全過程的頂層設(shè)計(jì)，并組織人員專門研究本單位的工作重點(diǎn)與難點(diǎn)，制定整體制度時(shí)，由權(quán)威專家研討，進(jìn)行可行性研究，高層導(dǎo)入和制定單位整個(gè)績效管理流程，緊跟時(shí)代步伐，提高工作效率，事業(yè)單位還應(yīng)重視對(duì)整個(gè)績效管理和評(píng)價(jià)過程的宣傳，通過正式的宣傳，提高利益相關(guān)者對(duì)這項(xiàng)工作的興趣，通過有趣的個(gè)人宣傳提高他們對(duì)這項(xiàng)工作的參與度和配合度，在績效管理與評(píng)價(jià)全過程中形成主動(dòng)參與的氛圍，促使其形成主人翁意識(shí)[4]。

（二）實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理目標(biāo)及指標(biāo)體系的科學(xué)設(shè)定

在績效管理全過程的目標(biāo)制定上，各個(gè)部門既要重視短期目標(biāo)的制定，又要密切注意長期目標(biāo)的制定，并把目標(biāo)制定與本部門可以預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)密切結(jié)合起來，積極而富有意義地執(zhí)行。在這樣的背景下，每個(gè)部門都必須由專家經(jīng)過可行性研究，并將其管理職能與戰(zhàn)略意義相結(jié)合，經(jīng)過制定和資源的使用、盈利的達(dá)成，達(dá)到管理的目的，將目標(biāo)與信息資源相關(guān)的對(duì)象進(jìn)行整理，并對(duì)其進(jìn)行可行性和有效性的識(shí)別管理與評(píng)估。

與此同時(shí)，績效管理與評(píng)估工作的全部目標(biāo)都要由各個(gè)部門與個(gè)人來設(shè)定和落實(shí)，這樣才能讓特定部門與員工都能根據(jù)設(shè)定的目標(biāo)來執(zhí)行任務(wù)，使工作有章可循和提高財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行效率。各個(gè)部門要不斷理順預(yù)算績效指標(biāo)體系建立的全部過程，以便能以財(cái)政績效指標(biāo)數(shù)據(jù)庫為依托，對(duì)長期比較穩(wěn)定的績效指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注與整理，并且要把支持履行職責(zé)的資金是否有效當(dāng)作一個(gè)關(guān)鍵的績效指標(biāo)，這樣各個(gè)部門就可以以此為主要依據(jù)進(jìn)行預(yù)算申報(bào)，也可以以此讓財(cái)政部門對(duì)預(yù)算進(jìn)行審核與績效管理。

同時(shí)，在設(shè)置具體指標(biāo)時(shí)，要采取定性和定量結(jié)合的方式，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要盡可能收縮為第一、第二和第三層次指標(biāo)，做到流程令人滿意，以效率與成果為切入點(diǎn)，全面結(jié)合當(dāng)前工作內(nèi)容與項(xiàng)目，動(dòng)態(tài)調(diào)整并進(jìn)一步優(yōu)化各項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容，使得預(yù)算全過程績效管理符合單位預(yù)算管理實(shí)際。為了充分體現(xiàn)財(cái)政資金在使用過程中的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，績效管理的全過程都可以依據(jù)單位實(shí)際預(yù)算管理的需求做出相應(yīng)的調(diào)整[5]。

（三）優(yōu)化全過程預(yù)算績效管理效果資料呈現(xiàn)內(nèi)容和形式

行政事業(yè)單位要對(duì)績效管理全過程的內(nèi)容與格式進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，以現(xiàn)行數(shù)據(jù)報(bào)告格式為基礎(chǔ)，導(dǎo)入數(shù)字與表格，落實(shí)績效信息多元化。

同時(shí)，在整個(gè)單位績效管理信息的分析中，既可在績效管理報(bào)告中實(shí)施文字格式補(bǔ)充粗分析，也可實(shí)施縱向和橫向多維度數(shù)據(jù)分析方法來分析需求。各機(jī)構(gòu)也可充分實(shí)現(xiàn)將不同種類的活動(dòng)與項(xiàng)目分塊，歸類地加以分析，分析者有規(guī)律地開展此項(xiàng)工作，并根據(jù)既定的準(zhǔn)則與模型加以分析，從而增強(qiáng)分析結(jié)果的可讀性與可理解性，以及機(jī)構(gòu)整體的預(yù)算管理水平，從而在流程水平上提高效率。

（四）硬化全過程預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用

一是事業(yè)單位要通過具體調(diào)研，排查評(píng)估結(jié)果運(yùn)用及分配情況，以及制裁機(jī)制、資源配置及預(yù)算管理等方面是否存在與評(píng)估結(jié)果運(yùn)用不相適應(yīng)的情況，通過對(duì)工作處理方法及報(bào)告模式的改進(jìn)所研究出的問題進(jìn)行分析，確立工作開展和結(jié)果應(yīng)用的密切聯(lián)系。

二是事業(yè)單位完成績效管理全流程相關(guān)工作之后，應(yīng)以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹骶€，全面、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣沓晒⒔栴}整改責(zé)任制，請(qǐng)具體工作人員在規(guī)定的期限內(nèi)按成果進(jìn)行糾正。最后，主管部門應(yīng)重視績效管理全過程披露機(jī)制的建立，并結(jié)合實(shí)際情況，按照年、半年、季或者月進(jìn)行定期信息披露，既要使用傳統(tǒng)的公開方式，又要使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來搭建網(wǎng)站，使得單位整體績效管理的成果既能通過績效管理的流程得到，也能從網(wǎng)站上得到。要滿足大眾對(duì)信息的需要，在大眾的廣泛監(jiān)督中隱性地實(shí)施，提升財(cái)政預(yù)算資源使用效益。

（五）保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確度

新時(shí)期，從全過程績效管理視角出發(fā)，需要?jiǎng)?chuàng)新績效評(píng)價(jià)方法，把實(shí)體自評(píng)和外部評(píng)價(jià)、定量分析和定性評(píng)估結(jié)合起來，運(yùn)用成本—收益分析、要素—要素分析、公眾評(píng)價(jià)等多學(xué)科不同評(píng)價(jià)手段，從物理內(nèi)部控制效果、公共服務(wù)供給能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境收益等多個(gè)維度展開評(píng)價(jià)，對(duì)財(cái)政資源使用效率進(jìn)行評(píng)估。

績效評(píng)估過程主要包括不同績效指標(biāo)加權(quán)、發(fā)放調(diào)查問卷、服務(wù)對(duì)象匿名評(píng)估等步驟，以降低主觀因素在績效評(píng)估中的作用。

（六）加強(qiáng)與信息化技術(shù)的深度結(jié)合

將全過程績效管理運(yùn)用到行政事業(yè)單位中，也應(yīng)厘清信息技術(shù)的利用價(jià)值并強(qiáng)化其深度鏈接。行政事業(yè)單位績效管理信息系統(tǒng)規(guī)劃開發(fā)階段要重視系統(tǒng)功能與整合，選用質(zhì)量與性能優(yōu)越的硬件、獨(dú)立開發(fā)軟件工具，保證系統(tǒng)核心功能符合全過程績效管理工作要求。同時(shí)，要特別重視通過將績效管理和信息技術(shù)融合在一起來避免信息孤島的產(chǎn)生。尤其要將績效管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)信息管理、業(yè)務(wù)管理和其他系統(tǒng)結(jié)合起來，以確保財(cái)務(wù)信息能夠在多種管理系統(tǒng)間迅速地進(jìn)行傳輸。此外，對(duì)財(cái)務(wù)資源利用進(jìn)行全過程監(jiān)控，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行必要的分析，從而獲得真實(shí)可信的結(jié)果，達(dá)到績效管理的目的。這個(gè)體系也要運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)財(cái)務(wù)信息加以分析與抽取，獲得真實(shí)可信、準(zhǔn)確無誤的結(jié)果，在預(yù)算執(zhí)行管理過程中促進(jìn)各環(huán)節(jié)的有機(jī)協(xié)同。

從功能結(jié)構(gòu)看，系統(tǒng)要覆蓋預(yù)算申報(bào)、項(xiàng)目審核、績效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果反饋幾個(gè)方面，貫穿預(yù)算執(zhí)行管理始終，把行政事業(yè)單位與公共機(jī)構(gòu)中不同的單位連接起來，構(gòu)建單位成員間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的全過程監(jiān)控、糾偏，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。這樣可以給全單位營造良好的合作模式，對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行全程監(jiān)控，糾正預(yù)算滑坡現(xiàn)象，提升績效管理水平。

結(jié) 語

在這一階段，國內(nèi)很多事業(yè)單位都十分重視預(yù)算管理制度的建立，其意義非凡，并且逐漸實(shí)行了全過程的預(yù)算管理，但是因?yàn)閷?shí)行的時(shí)間不長，部分事業(yè)單位在推行全過程預(yù)算管理方面還存在著一定的空白與問題。本研究旨在應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，強(qiáng)化績效管理流程認(rèn)識(shí)，科學(xué)定義績效管理流程目標(biāo)與指標(biāo)體系，優(yōu)化績效信息的內(nèi)容與形式，強(qiáng)化績效管理流程成果的運(yùn)用，保障績效管理流程成果在管理中的運(yùn)用等優(yōu)化策略作為主線，改進(jìn)全過程績效管理成果運(yùn)用方式。