排污權(quán)抵押制度探究

黃靜　李陽　林礽怡　徐立巖

摘要：作為運用市場化手段解決環(huán)境問題的有效途徑，排污權(quán)交易在提高企業(yè)節(jié)能減排積極性的同時，也能有效降低環(huán)境污染治理成本，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的最大化。在排污權(quán)交易基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的排污權(quán)抵押貸款，又為中小企業(yè)緩解資金短缺提供了可行的方法。但是，排污權(quán)抵押制度在其建立之初便存在諸多問題，在實際操作中障礙重重。本文從排污權(quán)抵押參與主體、客體、權(quán)利義務(wù)三方面進行探討，在宏觀層面上為排污權(quán)抵押制度設(shè)計一套可行的方案，以期能夠為解決排污權(quán)抵押的現(xiàn)實問題貢獻一己之力。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)；抵押

中圖分類號：D630；X196文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）20-0049-02

作者簡介：黃靜（1994-），女，漢族，福建龍巖人，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院，本科生。

一、排污權(quán)的概念與性質(zhì)

排污權(quán)這一概念最初由美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯于20世紀60年代提出，①其系指根據(jù)總量控制制度與企業(yè)生產(chǎn)排污情況，企業(yè)獲得由政府分配的排污指標，向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。排污權(quán)的提出與美國政府對環(huán)境治理的重視有關(guān)——政府期望通過分配排污指標以改善大氣質(zhì)量。然而許多州因未按照要求達到規(guī)定的大氣標準，致使EPA拒絕其建立新企業(yè)，以免產(chǎn)生新的污染源，這樣就產(chǎn)生了保護環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟之間的矛盾。②而對于新增、擴建的企業(yè)，只有通過獲得當(dāng)?shù)卦衅髽I(yè)排污削減份額才能獲得生產(chǎn)許可。在此種背景之下，排污權(quán)交易制度應(yīng)運而生。

就排污權(quán)的性質(zhì)而言，對其探討從未中斷。本文認為排污權(quán)是“準物權(quán)”。準物權(quán)是指由特別法規(guī)定的、具有物權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)，如探礦權(quán)等。③與普通物權(quán)相比，準物權(quán)一般依特別法規(guī)定的特許程序取得并且受到較強的行政干預(yù)。雖然我國物權(quán)法或其他特別法并未承認排污權(quán)的地位，但排污權(quán)的取得源于政府下發(fā)的排污指標，因而其性質(zhì)與準物權(quán)相當(dāng)。盡管有學(xué)者主張物權(quán)法定，不予承認排污權(quán)的合法性。但生活中的許多實例已經(jīng)證明排污權(quán)交易的重要意義，它不僅可以優(yōu)化資源、提高經(jīng)濟效益，更是促使企業(yè)節(jié)能減排，保護環(huán)境的一大妙計。因此，排污權(quán)的發(fā)展不能受限于法律的滯后性，督促法律緊跟時代的步伐才是理論研究的應(yīng)有之義。

二、排污權(quán)抵押制度設(shè)計

（一）參與主體

1.抵押人與抵押權(quán)人

首先，排污權(quán)抵押的主體自然少不了抵押人與抵押權(quán)人。獲得排污指標的企業(yè)中，成為抵押人的一般為中小企業(yè)。由于貸款壓力巨大，中小企業(yè)不得不將一部分排污指標用于抵押，擔(dān)保銀行的貸款。

至于抵押權(quán)人，從理論上來說，排污權(quán)抵押制度中抵押權(quán)人的主體資格沒有過多限制。但根據(jù)目前我國法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，以及考慮到排污權(quán)抵押制度目前仍需嚴格監(jiān)管的現(xiàn)狀，銀行依舊是最為合適的主體。如浙江省嘉興市銀行，通過綠色信貸作為抵押權(quán)人。該制度設(shè)計值得借鑒。④

排污權(quán)交易中心在排污權(quán)抵押制度中作用巨大。設(shè)置這樣一個由各省市環(huán)保部門管理的平臺，為的是幫助排污權(quán)抵押在整個過程中運轉(zhuǎn)順利。在抵押權(quán)設(shè)立的準備階段，排污權(quán)交易中心負責(zé)對中小企業(yè)的主體資格、排污指標進行審查。審查合格過后，又由排污權(quán)交易中心辦理抵押登記。之所以采取登記生效主義，是考慮到排污權(quán)抵押事關(guān)公眾利益，其用益秩序自然應(yīng)處于公權(quán)力的監(jiān)管之下。其次，由于排污權(quán)內(nèi)容的抽象性以及抵押無需移轉(zhuǎn)抵押客體的特征，為擔(dān)保抵押權(quán)人的完全受償，宜采取登記生效主義。

當(dāng)債務(wù)人無法償還到期債務(wù)時，抵押權(quán)人可通過排污權(quán)交易中心實現(xiàn)權(quán)利。在這個交易平臺上，排污權(quán)抵押的信息會定期更新。有了這個平臺的信息共享與監(jiān)管，排污權(quán)抵押權(quán)可以通過折價、拍賣或者變賣的方式實現(xiàn)。折價是指抵押人與抵押權(quán)人協(xié)商由抵押權(quán)人以明確的價格取得抵押物的所有權(quán)。鑒于抵押權(quán)人是銀行，取得排污權(quán)對它來說意義不大，排污指標囤積在銀行也不利于資源的有效使用。若要以此種方法實現(xiàn)排污權(quán)抵押權(quán)，另一個主體政府不可或缺。下文在介紹政府時將予以說明。拍賣是指以公開競價的形式，將特定物品或財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價者。企業(yè)可以通過在排污權(quán)交易中心申請注冊，通過審查核實資產(chǎn)以及信譽度而獲得競拍主體資格。借助拍賣的方式，新增、擴建的企業(yè)將合法取得排污權(quán)。然而，拍賣的方式也存在一定的缺陷。大企業(yè)可能通過哄抬排污權(quán)價格而使得真正需要排污權(quán)的企業(yè)無力抗衡，一定程度上反而抑制了排污權(quán)的利用，這便需要排污權(quán)交易中心的監(jiān)督與調(diào)控。變賣是指抵押權(quán)人與抵押人協(xié)議將抵押物出賣，而以出賣的價款清償受抵押擔(dān)保的債權(quán)。同樣的，抵押權(quán)人與抵押人在交易平臺信息共享的幫助下，找尋有資格并有意愿購得排污權(quán)的第三人。因此，排污權(quán)交易中心的重要性不言而喻。

2.政府

政府在排污權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的過程中意義重大。由于排污權(quán)指標的分配是基于總量控制的原則，因此各省份須根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r制定分配方案，如貴州省的排污權(quán)指標每五年進行一次分配。⑤如果政府在排污權(quán)抵押過程中能夠起到最后的保障作用，如上述銀行在折價取得排污權(quán)過后，由政府回購排污權(quán)，那么這不僅能夠使多余的排污指標存儲起來用于下一個年度的分配，還能夠通過回購排污權(quán)保護抵押權(quán)人的利益，激活排污權(quán)抵押市場。

（二）客體

排污權(quán)的客體究竟是物還是權(quán)利，學(xué)界爭論不一。有學(xué)者認為，排污權(quán)的客體是排污指標，是實際可支配的物。另有學(xué)者認為，排污權(quán)的客體是權(quán)利，是具有財產(chǎn)屬性的權(quán)利。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》可知，排污權(quán)是指排污單位經(jīng)環(huán)境保護部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量。⑥從“種類與數(shù)量”的措辭中可以得知，排污權(quán)的客體應(yīng)當(dāng)為排污指標，為特定的物。

既然排污權(quán)的客體是特定的物，有學(xué)者便質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)設(shè)立排污權(quán)質(zhì)押而非排污權(quán)抵押制度?？紤]到排污指標具有抽象性，其外觀表現(xiàn)為政府下發(fā)的排污許可證。權(quán)利人在日常生產(chǎn)活動中行使排污權(quán)時必須合法持有該證。因此，不宜將許可證作為質(zhì)物權(quán)證轉(zhuǎn)交他人。其次，排污指標更偏向于不動產(chǎn)的屬性，其具有地域限制性。排污指標只能在排污權(quán)許可證限定的地域范圍內(nèi)使用而不能自由地移動，因此排污權(quán)適合以抵押的方式而非以質(zhì)押的方式擔(dān)保債權(quán)。

緊接著有三個問題值得思考：第一，是否有必要對用于抵押的排污指標作數(shù)量上的限制；第二，是否有必要對排污指標的抵押作時間上的限制；第三，是否有必要對排污權(quán)抵押作區(qū)域上的限制。

針對第一個問題，考慮到抵押人多為中小企業(yè)，經(jīng)環(huán)評后所分配的排污指標多與其實際需求相差不大，剩余用來抵押的指標不多。又因為中小企業(yè)資金實力不足，改進排污設(shè)備，短期內(nèi)減少排放的可能性不大。因此，為了防止企業(yè)因貸款擔(dān)保的需要而將基本的排污指標用于抵押，妨礙基本的生產(chǎn)運作，有必要對抵押的指標作數(shù)量上的限制。建議抵押的數(shù)額不超過指標的20%。

至于第二個問題，本文認為有必要對排污權(quán)的抵押時間進行限定，其中包括起、止兩個時間點。允許排污權(quán)抵押的時間最早可以從企業(yè)合法有償獲得排污權(quán)開始，但建議從第二年開始，因為企業(yè)可以通過一年的生產(chǎn)經(jīng)營狀況大致評估出剩余的排污指標。考慮到排污指標的有效期限一般為五年，排污權(quán)抵押設(shè)立的終止時間宜在有效期屆滿前一年，以此保證抵押權(quán)人的抵押權(quán)在排污權(quán)失效之前得以順利實現(xiàn)。以河北省光大銀行石家莊分行為例，其規(guī)定排污權(quán)抵押的期限不得超過三年。

就區(qū)域限制而言，本文認為，應(yīng)當(dāng)允許跨區(qū)域簽訂抵押合同，原因在于跨區(qū)域抵押不會導(dǎo)致排污指標的轉(zhuǎn)移，因此不會對總量控制產(chǎn)生威脅。但是，若債務(wù)人逾期無法償還債務(wù)，抵押權(quán)人依法實現(xiàn)抵押權(quán)時，應(yīng)當(dāng)設(shè)置區(qū)域限制。即抵押權(quán)若要通過拍賣、變賣的方式實現(xiàn)，則必須在該排污權(quán)許可證的頒發(fā)地進行交易。事實上，這是總量控制制度的要求，即避免局部環(huán)境問題加劇。

（三）權(quán)利義務(wù)

由于排污指標是消耗物，極有可能發(fā)生以下情形：抵押人因?qū)嶋H需要，不得不使用已被用于抵押的排污指標，從而使得排污權(quán)價值減損。因此，為了保護抵押權(quán)人的利益，抵押人應(yīng)承擔(dān)以下兩項義務(wù)：第一、抵押人定期（時間長短由雙方協(xié)商約定，如未約定，則應(yīng)為合理期限內(nèi)）向抵押權(quán)人報告排污指標的使用情況；第二、根據(jù)我國《擔(dān)保法》第五十一條，“抵押物價值減少時，抵押權(quán)人有權(quán)要求抵押人恢復(fù)抵押物的價值，或者提供與減少的價值相當(dāng)?shù)膿?dān)保?！痹谶@種情況下，抵押人可以另行提供價值相當(dāng)?shù)膿?dān)保，以保護抵押權(quán)人的利益。

另一方面，作為抵押權(quán)人的銀行有權(quán)知悉借款人借款的去向。銀行可通過查看征信系統(tǒng)、咨詢環(huán)保部門、實地調(diào)查等方式了解借款人使用借款的情況以及企業(yè)排放污染物、運行環(huán)保設(shè)施等情況。

三、總結(jié)

排污權(quán)抵押制度作為一項新制度，由于缺乏法律依據(jù)，排污權(quán)抵押在帶來便利與價值的同時，也面臨著法律秩序上的挑戰(zhàn)。為了實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟效益的全面結(jié)合，排污權(quán)抵押制度的開展迫切需要立法者的支持。

[注釋]

①Libecap，Gary D.2008.“ Property Rights in Environmental Assets：Economic and Legal Perspectives，” Arizona Law Review（Summer）.王清軍.排污權(quán)法律屬性研究[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（5）：750-755.

②胡妍斌.排污權(quán)交易問題研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2003：58.

③馬俊駒，余延滿.民法原論[M].北京：法律出版社，2014：288.

④余冬筠，沈滿洪.排污權(quán)抵押貸款：地方金融創(chuàng)新的嘉興經(jīng)驗[J].浙江經(jīng)濟，2012（24）：48-49.

⑤李黔渝.貴州啟動排污權(quán)交易試點，排污權(quán)每五年分配一次[N].貴陽日報，2014-05-06.

⑥<國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見>，國辦發(fā)〔2014〕38號.

[參考文獻]

[1]Libecap，Gary D.2008.“ Property Rights in Environmental Assets：Economic and Legal Perspectives，” Arizona Law Review（Summer）.王清軍.排污權(quán)法律屬性研究[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（5）：750-755.

[2]胡妍斌.排污權(quán)交易問題研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2003：58.

[3]馬俊駒，余延滿.民法原論[M].北京：法律出版社，2014：288.

[4]余冬筠，沈滿洪.排污權(quán)抵押貸款：地方金融創(chuàng)新的嘉興經(jīng)驗[J].浙江經(jīng)濟，2012（24）：48-49.

[5]李黔渝.貴州啟動排污權(quán)交易試點，排污權(quán)每五年分配一次[N].貴陽日報，2014-05-06.

[6]<國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見>，國辦發(fā)〔2014〕38號.