行政事業(yè)單位“小金庫”治理探究

陳曄

摘要：“小金庫”問題成因復(fù)雜，形式多樣，屢禁不絕，成為滋生腐敗的溫床。本文結(jié)合作者近年來治理“小金庫”的工作實踐，分析行政事業(yè)單位“小金庫”的幾種表現(xiàn)形式，探討治理長效機制的建立與健全。

關(guān)鍵詞：“小金庫”；行政事業(yè)單位；治理

“小金庫”是民間俗語，始于上世紀七十年代末財政部組織清理的“小錢柜”，而1986年開展稅收財務(wù)物價大檢查時開始俗稱“小金庫”?！靶〗饚臁笔侵高`反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。“小金庫”問題由來已久，成因復(fù)雜，屢禁不絕，成為滋生腐敗的溫床，嚴重干擾了國家的正常經(jīng)濟秩序。

一、“小金庫”的幾種表現(xiàn)形式

從近年來開展的專項整治工作實踐來看，“小金庫”表現(xiàn)形式既有原形態(tài)又有了新形式?！靶〗饚臁敝饕憩F(xiàn)形式如下：

（一）違規(guī)收費、罰款、攤派設(shè)立“小金庫”

部分單位利用自身職權(quán)和管理對象信息不對稱，巧立名目收取各種費用。如使用收款收據(jù)、自制憑證收取活動費、集資費、手續(xù)費等各種名義的費外收費；將部分業(yè)務(wù)委托中介機構(gòu)，通過中介機構(gòu)變相對監(jiān)管對象進行收費；要求監(jiān)管對象加入指定的學(xué)會、協(xié)會、研究會，收取會費和活動年費。這些收費大都采用現(xiàn)金形式，收入在收費單位進行核算，全部或部分用于發(fā)放職能部門部分人的補助、福利、旅游費、招待費等。

（二）用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”

有些單位未嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理，以應(yīng)納入非稅收入管理的資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”。如對一些尚未達到使用年限的資產(chǎn)，提前辦理報廢手續(xù)，通過賬外處置變現(xiàn)設(shè)立“小金庫”；與資產(chǎn)承租方串通，不收取或收取部分租金收入，以在承租方消費或報銷費用的方式獲得資產(chǎn)出租收益，收支不在單位賬面完整核算。

（三）以會議費、勞務(wù)費、培訓(xùn)費和咨詢費等名義套取資金設(shè)立“小金庫”

這類“小金庫”形式較為隱蔽，不延伸檢查相關(guān)單位難以發(fā)現(xiàn)。一是虛構(gòu)會議、勞務(wù)、培訓(xùn)和咨詢業(yè)務(wù)，以虛假的經(jīng)濟合同、內(nèi)部文件、工作計劃為財務(wù)報銷憑證附件，開具發(fā)票套取資金設(shè)立“小金庫”；二是在單位真實發(fā)生的會議、勞務(wù)、培訓(xùn)和咨詢等活動中，通過虛列人數(shù)、擴大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)等手段，套取現(xiàn)金或存放在賓館、酒店、培訓(xùn)中心、咨詢公司等會務(wù)代理和承辦單位掛賬消費。上述業(yè)務(wù)所開具的發(fā)票往往是真發(fā)票，但其所反映的經(jīng)濟業(yè)務(wù)卻是不真的。

（四）上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”

這是行政事業(yè)單位設(shè)立“小金庫”最常采用的方式。行政事業(yè)單位憑借其與下屬學(xué)會、協(xié)會、服務(wù)公司等的緊密聯(lián)系，以政府購買服務(wù)、評估經(jīng)費、獎勵經(jīng)費等名義，將部分財政資金以撥作支轉(zhuǎn)移到下級單位設(shè)立“小金庫”；或者在有經(jīng)營業(yè)務(wù)收入的下屬單位中列支上級單位的津補貼、業(yè)務(wù)招待費、購物卡、購物券等支出。上述收支雖然在下級單位賬內(nèi)核算，但資金的實際使用支配權(quán)仍控制在上級單位手中，是上級單位的“小金庫”。

二、建立健全“小金庫”治理長效機制

“小金庫”治理任重道遠，既要治標(biāo)，更要治本；既要開展專項整治，更要注重日常監(jiān)管。要綜合運用制度、教育、預(yù)防、改革、懲處等手段，構(gòu)建懲防并舉的“小金庫”治理長效機制，使“小金庫”無處遁形。

（一）完善相應(yīng)法規(guī)，扎緊治理“小金庫”的制度牢籠

2009年“小金庫”專項治理開始前，“小金庫”問題主要對照《中華人民共和國會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》中的有關(guān)條款，進行財政、財務(wù)、會計處理和行政處罰，大多數(shù)案件僅在違反財經(jīng)紀律的層面上予以了處理。2009年《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》（中紀發(fā)[2009]20號）、2010年《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》等兩個文件對“小金庫”的定義和責(zé)任人的紀律處分進行了明確，但“小金庫”問題的最終解決，亟待在法治和制度層面上出臺一部專門的法規(guī)，對“小金庫”的內(nèi)涵、外延、執(zhí)法主體、處罰依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)等進行系統(tǒng)而具體的規(guī)定，以解決基層執(zhí)法人員認定難、處罰難的困境，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，提升法律的威懾力和執(zhí)行力。

（二）加強非稅收入管理，從源頭防治“小金庫”

首先，要嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，將政府非稅收入依法納入綜合財政預(yù)算。除法定專項用途的政府非稅收入實行專款專用以外，實行收支脫鉤管理，不與執(zhí)收單位支出掛鉤，執(zhí)收單位不得坐支非稅收入，減少亂收、多收、截留、挪用等違紀違規(guī)問題的發(fā)生。其次，切實加強收繳管理信息系統(tǒng)建設(shè)，落實好各項非稅收入征管制度。政府非稅收入由法律、法規(guī)、規(guī)章以及設(shè)立項目的有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定的執(zhí)收單位執(zhí)收，未作規(guī)定的，不得委托執(zhí)收。要真正建立起“執(zhí)收單位開票、商業(yè)銀行代收、財政部門監(jiān)管”的非稅收入征管體制，阻止“小金庫”的滋生和蔓延。再次，強化收費票據(jù)管理，從源頭切斷“小金庫”。

（三）清理下屬單位，鏟除“小金庫”滋生土壤

行政事業(yè)單位下屬學(xué)會、協(xié)會、勞動服務(wù)公司等單位，雖然也經(jīng)過民政、工商等部門批準(zhǔn)成立，也有自己的章程和業(yè)務(wù)范圍，但其主要業(yè)務(wù)依附于創(chuàng)立這類單位的行政事業(yè)單位，法人由創(chuàng)辦單位有關(guān)人員兼任，與上級行政事業(yè)單位不能劃清人、財、物及職能界限，成為上級單位“小金庫”的蓄水池。因此，要對這類下屬單位進行徹底清理，理順其與業(yè)務(wù)主管部門在職能、人事、財務(wù)等方面的關(guān)系，分門別類，查找原因，該撤銷的撤銷、該合并的合并、該脫鉤的脫鉤、該獨立的獨立。

（四）加大日常監(jiān)督，構(gòu)建“小金庫”治理保障機制

加強日常監(jiān)督檢查，落實責(zé)任追究制度，是防治“小金庫”的重要保障。要充分發(fā)揮財政專職監(jiān)督機構(gòu)和審計機關(guān)的主力軍作用，推進監(jiān)督檢查的常態(tài)化，結(jié)合每年開展的會計監(jiān)督檢查、專項資金檢查、非稅收入和財政票據(jù)檢查、財政預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等日常檢查，重點關(guān)注“小金庫”的多發(fā)易發(fā)環(huán)節(jié)，加大對“小金庫”的查處力度。

參考文獻：

[1]許維海.行政事業(yè)單位“小金庫”治理長效機制建立研究[J].財政監(jiān)督，2014（09）.

[2]方輝.淺談如何防治“小金庫”[J].財政監(jiān)督，2014（22）.

（作者單位：海鹽縣財政局）