淺析事業(yè)單位分類改革的困境與出路

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摘要：自2011年事業(yè)單位分類改革意見的提出以來，經(jīng)過多年的改革工作，事業(yè)單位分類改革已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，隨著事業(yè)單位分類工作的完成，如何將分類改革工作做好需要作進(jìn)一步的研究。文章通過分析事業(yè)單位分類改革的困境，對事業(yè)單位分類改革提出了自己的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 分類改革 困境與出路

中圖分類號：F270.7；D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-095-02

一、事業(yè)單位分類改革的必然性

事業(yè)單位作為鏈接社會、政府和市場的重要機(jī)構(gòu)，是中國發(fā)展的特殊產(chǎn)物，隨著時代的演變，事業(yè)單位的問題日益突出，在事業(yè)單位中行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位與經(jīng)營活動的各種職能沒有明確的區(qū)分。一方面，一些負(fù)擔(dān)行政職能的事業(yè)單位并不是完全意義上的行政機(jī)構(gòu)，內(nèi)部員工沒有行政單位的公務(wù)員編制；另一方面，沒有明確區(qū)分不同事業(yè)單位的服務(wù)要求和職能需要，造成公共資源分配的不公平、不合理，事業(yè)單位對公共資源沒有進(jìn)行有效的管理和利用?？傊?，事業(yè)單位分類改革是重構(gòu)社會、政府和市場關(guān)系的重要紐帶，事業(yè)單位分類改革將是一項艱巨的系統(tǒng)性工程。

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國事業(yè)單位超過126萬個，員工總數(shù)更是超過4000萬人，面對這一龐大的單位群體，在新的經(jīng)濟(jì)社會形勢下，有必要提高我國社會事業(yè)的發(fā)展水平，通過理清各個事業(yè)單位的屬性，按照行政職能、公益服務(wù)性、經(jīng)營活動三個主要特性進(jìn)行明確的區(qū)分，拆分目前如同大雜燴式的事業(yè)單位，并分別構(gòu)建行政機(jī)構(gòu)、經(jīng)營企業(yè)和事業(yè)單位三個部分，保留下來的事業(yè)單位即為以公益性服務(wù)為宗旨的社會機(jī)構(gòu)，這樣的劃分能夠?qū)⒐操Y源進(jìn)行有效的分配和管理，能夠為有效的資源提供一個更好的分配管理機(jī)構(gòu)。此外，對事業(yè)單位的劃分還能夠讓不同特性的機(jī)構(gòu)明確自身使命，單位的功能定位將更加清晰，行政與公益、公益與經(jīng)營三者能夠通過區(qū)分更好地認(rèn)識自身的發(fā)展方向，這樣才能從本質(zhì)上提高單位的運(yùn)行效率，同時國家的政策措施才能真正用到實處。

事業(yè)單位的劃分不僅能夠帶動不同屬性單位的發(fā)展積極性，還能為國家提供一個更加便利的管理環(huán)境，事業(yè)單位的分類能夠為國家管理事業(yè)單位提供一個清楚的管理標(biāo)準(zhǔn)，對不同屬性的事業(yè)單位能夠給予不同的政策扶持，并配備相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。此外，由于公益性服務(wù)的劃分，這種剩下的事業(yè)單位能夠通過有效的分類將公共服務(wù)提到機(jī)構(gòu)的主要職能要求中去，保證社會公眾的利益，打破部門或者個人的利益追求，為公益性服務(wù)開辟一條更加通暢的機(jī)構(gòu)之路，這也是公益性事業(yè)發(fā)展的必然要求，也是事業(yè)單位發(fā)展的迫切需要。因此，改革后的事業(yè)單位，也就是完全以公益服務(wù)為宗旨的機(jī)構(gòu)單位，才是政府組建服務(wù)型社會的必要部分，也是實現(xiàn)政府職能的重要單位。

二、事業(yè)單位分類改革的困境

目前我國事業(yè)單位分類工作即將完成，雖然分類標(biāo)準(zhǔn)存在一定的模糊和難度，但伴隨著改革工作的推進(jìn)，分類之后的事業(yè)單位需要多方的支持和配合。

（一）政府對事業(yè)單位的依賴性大

我國政府屬于全能型政府，在復(fù)雜多變的社會環(huán)境下，政府的正常運(yùn)行需要大量的事業(yè)單位為其提供人員和管理上的支撐。事業(yè)單位分類改革牽扯到我國上上下下各種部門、群體利益和地方關(guān)系，改革是否能夠順利實施還需要有效的管理體制去嚴(yán)格推進(jìn)。盡管我國公共服務(wù)在很大程度上依賴事業(yè)單位，但是事業(yè)單位嚴(yán)重的計劃性質(zhì)無法滿足市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，隨著國家各項改革制度的推進(jìn)，事業(yè)單位分類改革將從根本上改變其特殊的角色性質(zhì)，如何在保證公共服務(wù)水平的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的事業(yè)單位體制是一項艱巨的任務(wù)。由于我國事業(yè)單位在社會經(jīng)濟(jì)中扮演著重要的角色，政府對事業(yè)單位的依賴程度也十分嚴(yán)重，事業(yè)單位分類改革的全面推進(jìn)將是一項艱巨的系統(tǒng)工程。

（二）事業(yè)單位分類改革難以顧及全面

根據(jù)國家對于事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見，可以看出：一方面，政府主要從公共服務(wù)的角度進(jìn)行類別的劃分，最終目標(biāo)也是要完善公共服務(wù)體系，在分類改革的整個過程中只是對分類標(biāo)準(zhǔn)做出了一個概括性的指導(dǎo)，并沒有對不同類別的事業(yè)單位的運(yùn)行模式進(jìn)行有效的指導(dǎo)和規(guī)定；另一方面，對于事業(yè)單位分類改革沒有對政府的角色進(jìn)行有效的定位，也沒有對政府是提供還是生產(chǎn)某項服務(wù)作出深層次的要求，僅靠公益性的標(biāo)準(zhǔn)劃分事業(yè)單位類型，并決定政府的管理模式存在一定的片面性。因此，從分類改革的基本標(biāo)準(zhǔn)來看，事業(yè)單位分類改革的公益性標(biāo)準(zhǔn)與政府運(yùn)營模式的選擇上存在明顯的沖突，而公益性的高低無法全面表達(dá)不同事業(yè)單位的發(fā)展屬性?？傊?，從政府運(yùn)營模式和生產(chǎn)屬性來看，事業(yè)單位分類改革難以顧及全面。

（三）對于公益性事業(yè)單位沒有準(zhǔn)確的分類依據(jù)

在事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見中，對于公益性服務(wù)的事業(yè)單位，概括了公益一類和公益二類，簡單地將公益服務(wù)的事業(yè)單位劃分為一類和二類，沒有將公共服務(wù)體系化和全面化。同時，對公益一類和二類的分類標(biāo)準(zhǔn)也比較模糊，沒有準(zhǔn)確的分類依據(jù)，這對于事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)增加了難度。此外，對于非營利組織來說，事業(yè)單位分類改革中的公益性規(guī)整沒有考慮到非營利組織的系統(tǒng)管理，社會中許多非營利組織也是公共服務(wù)體系中的重要組成部分，對于這一部分需要在事業(yè)單位分類改革中做出進(jìn)一步的改革推進(jìn)和體制構(gòu)建工作，在不斷完善公益性事業(yè)單位改革的同時，健全社會主義公益服務(wù)體系?？傊瑢τ诠嫘允聵I(yè)單位分類依據(jù)的片面性，不利于我國公共服務(wù)體系的健全和完善。

（四）與事業(yè)單位分類改革并行的體制制度不完善

事業(yè)單位分類改革將不同職能的單位做出明確的劃分，針對劃分后的單位，目前沒有制定確切的財政體系和管理體制要求，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老保險機(jī)制、財政扶持機(jī)制和工資薪酬安排機(jī)制方面，這都是事業(yè)單位工作人員重點(diǎn)關(guān)注的問題。此外，事業(yè)單位分類改革后的企業(yè)難以適應(yīng)市場的發(fā)展要求。近年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯放緩，在產(chǎn)能過剩的大環(huán)境背景下，事業(yè)單位分類改革出來的企業(yè)將會很難適應(yīng)沒有政府支撐的市場環(huán)境，另外，我國市場機(jī)制和體制都處在不斷完善的階段，單獨(dú)分類出來的事業(yè)單位將難以在競爭激烈的市場環(huán)境中存活下去；同時從主觀上看，作為經(jīng)營活動性質(zhì)的事業(yè)單位也不愿參與市場競爭，對于加入市場也沒有很多積極性，在這種雙重壓力之下，事業(yè)單位分類改革出來的企業(yè)將很難適應(yīng)市場的發(fā)展。總之，由于與事業(yè)單位分類改革并行的體制機(jī)制不完善，讓事業(yè)單位分類改革缺乏廣泛的積極性。

三、事業(yè)單位分類改革的出路

（一）針對事業(yè)單位分類改革建立相關(guān)監(jiān)管體系

事業(yè)單位分類改革是一項重大的系統(tǒng)化改革工程，我國事業(yè)單位不僅涵蓋社會生活的方方面面，還將牽扯眾多利益相關(guān)體，可謂“牽一發(fā)而動全身”，事業(yè)單位分類改革的每一步都需要有準(zhǔn)備、有目標(biāo)地準(zhǔn)確進(jìn)行。因此，需要有效的監(jiān)督管理體系對事業(yè)單位分類改革的每一步進(jìn)行分析和管控工作，根據(jù)不同類別的事業(yè)單位建立具有目標(biāo)性質(zhì)的監(jiān)管體系，針對不同類別的改革重點(diǎn)做好及時的數(shù)據(jù)收集和匯總工作，并就不同類別的事業(yè)單位做出量化分析，為進(jìn)一步的改革工作做好強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持，同時保證事業(yè)單位分類改革在復(fù)雜的環(huán)境中能夠順利進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)多元化公共服務(wù)生產(chǎn)方式的認(rèn)識

構(gòu)建公共服務(wù)制度不僅需要體現(xiàn)公共服務(wù)的提供主體，還需要提供最優(yōu)的運(yùn)營模式。理清政府在某項公共服務(wù)中的主體地位和運(yùn)營方式選擇這兩大主要問題，從改革目標(biāo)和運(yùn)營模式出發(fā)，加強(qiáng)公共服務(wù)生產(chǎn)方式多元化的認(rèn)識。從公共服務(wù)的主體地位來說，政府可以作為公共服務(wù)的主要提供者，但并不是唯一的提供者，根據(jù)國外許多公共服務(wù)管理經(jīng)驗，社會組織也是公共服務(wù)的有效提供者，社會組織作為一種公益性組織.能夠為公共服務(wù)提高一種無差別的、高效率的服務(wù)管控體系，因此在構(gòu)建公共服務(wù)體系上，政府需要首先考慮自身的主體地位；從公共服務(wù)的運(yùn)營模式來看，公共服務(wù)體制是為公眾提供服務(wù)的一項公益性工作，多元化的公共服務(wù)方式是提高公共服務(wù)水平的有效途徑，政府可以采用全資的管控模式，也可以采用出資招標(biāo)的運(yùn)營方式，不同的公共服務(wù)項目有不同的運(yùn)營特性，政府可以有目的地進(jìn)行運(yùn)營模式的選擇。因此，加強(qiáng)多元化公共服務(wù)生產(chǎn)方式的認(rèn)識，需要從服務(wù)提供主體和運(yùn)營方式兩方面著手。

（三）協(xié)調(diào)統(tǒng)籌事業(yè)單位分類改革的平穩(wěn)推進(jìn)

事業(yè)單位分類改革所面臨的事業(yè)單位眾多，不同地區(qū)有不同的改革需求，做好事業(yè)單位分類改革的平穩(wěn)推進(jìn)工作，并平衡不同體制機(jī)制的銜接關(guān)系，保證事業(yè)單位分類改革工作的順暢，才能達(dá)到事業(yè)單位分類改革的公益性要求。只有協(xié)調(diào)統(tǒng)籌事業(yè)單位分類改革，從行政、公益和經(jīng)營三個方面進(jìn)行有效的統(tǒng)籌管理工作，按照不同特性的事業(yè)單位進(jìn)展程度合理安排分類改革工作，讓分類改革穩(wěn)步進(jìn)行才能達(dá)到改革的目的，也才能保障社會的平穩(wěn)和事業(yè)單位的穩(wěn)定。因此，政府需要增強(qiáng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力，保證事業(yè)單位分類改革的逐步進(jìn)行，由易到難，一步一步逐步推進(jìn)。

（四）健全事業(yè)單位分類改革的配套機(jī)制和制度

事業(yè)單位分類改革是一項牽扯甚大的系統(tǒng)化變革工程，保證單位的改革積極性是保證分類改革工作的基本前提，健全事業(yè)單位分類改革的配套機(jī)制和制度建設(shè)是推進(jìn)改革的動力源泉。一方面.加快推進(jìn)養(yǎng)老保險政策的研究，根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，健全養(yǎng)老制度，明確養(yǎng)老保險方案；另一方面，做好分類事業(yè)單位的工資薪酬標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化編制要求，從根本上解決編制遺留問題，充分落實分類改革的宣傳工作和政策落實工作。通過配套制度建設(shè)，保障事業(yè)單位分類改革的平穩(wěn)推進(jìn)，對行政職能的事業(yè)單位，進(jìn)行行政許可和行政職權(quán)劃分等行政化改革；對生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，分批次進(jìn)行企業(yè)化管理，逐步推向市場，并完善市場機(jī)制；對于公益服務(wù)性質(zhì)的事業(yè)單位，針對公共服務(wù)要求，有目的性地進(jìn)行公共服務(wù)管理模式和運(yùn)營機(jī)制的選擇，以爭取公共服務(wù)資源的最優(yōu)化配置。

四、結(jié)語

2016年是事業(yè)單位分類改革初步完成的重要年份，而在事業(yè)單位分類改革中還存在著許許多多亟需解決的實際問題，政府如何健全公共服務(wù)體系，事業(yè)單位的公益性如何加強(qiáng)都是值得深入研究的問題，在實踐工作中，還要注重公共服務(wù)生產(chǎn)方式和提供主體的多元化建設(shè)。