自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)芻議

羅凱潔

[提要] 自十八屆三中全會(huì)提出自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以來(lái)，到《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》出臺(tái)，標(biāo)志著自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的大幕已經(jīng)徐徐拉開，作為一線的審計(jì)工作者，以自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)為題，從自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的背景及意義、內(nèi)部構(gòu)成、困難和對(duì)策等方面進(jìn)行論述，探索我國(guó)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)之路。

關(guān)鍵詞：自然資源；離任審計(jì)；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年1月21日

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)背景及意義

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為干部離任審計(jì)的全新舉措在十八屆三中全會(huì)上首次提出。2013年11月12日審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”部分提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”、“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”的要求，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要改革任務(wù)被正式確立。2015年10月30日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著這項(xiàng)備受關(guān)注的審計(jì)試點(diǎn)工作正式拉開帷幕。試點(diǎn)方案的出臺(tái)，將為建立健全生態(tài)文明制度體系提供重要支撐，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)揮積極作用。方案明確，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)2015～2017年分階段分步驟實(shí)施，2017年制定出臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定，自2018年開始建立經(jīng)常性的審計(jì)制度。

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的提出具有重要意義。首先，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)展，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍擴(kuò)大到生態(tài)資產(chǎn)，使傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理論日趨全面和完善，是審計(jì)制度的進(jìn)步；其次，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是對(duì)“唯GDP論英雄”政績(jī)觀的全面叫停。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)通過(guò)對(duì)自然資源進(jìn)行貨幣化價(jià)值評(píng)估，使之進(jìn)入到領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)清單，這將直接導(dǎo)致黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行重大決策時(shí)充分考慮生態(tài)因素，是糾正畸形政績(jī)觀的有益嘗試；再次，我國(guó)是世界上污染最嚴(yán)重的國(guó)家之一，水流污染、大氣污染、耕地劇減等環(huán)境問(wèn)題日益加劇，在如此嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)面前，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的引入宣示了政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決心，是我國(guó)環(huán)保理念和環(huán)保制度的巨大進(jìn)步。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)部構(gòu)成

審計(jì)對(duì)象方面，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)象應(yīng)涵蓋地方各級(jí)政府及其各部門的主要責(zé)任人和國(guó)有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人。其中，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、權(quán)力集中部門和資金、資產(chǎn)、資源密集領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部是審計(jì)的重點(diǎn)。

審計(jì)內(nèi)容方面，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容是自然資源保護(hù)、管理、使用、監(jiān)督的制度機(jī)制是否建立健全并得以有效實(shí)施，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的各項(xiàng)目是否發(fā)生破壞性變化，領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)是否造成生態(tài)環(huán)境的損害。

審計(jì)環(huán)節(jié)方面，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)堅(jiān)持任前、任中、離任審計(jì)相結(jié)合，使對(duì)環(huán)境質(zhì)效的追求貫穿于領(lǐng)導(dǎo)干部任職履職的始終。

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)基礎(chǔ)方面。首先，地方各級(jí)政府要對(duì)水流、森林、山嶺、礦山、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；其次，各級(jí)政府要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制；再次，各級(jí)政府要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制。應(yīng)注意的是，在確定目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制時(shí)應(yīng)全面考慮當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境狀況，不能搞一刀切，尤其對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣應(yīng)取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核；最后，各級(jí)政府應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。

三、開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的困難與對(duì)策

（一）存在的困難

一是信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱、且提取困難。主要表現(xiàn)在：核算體系不健全，自然資源資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算中所涉及的會(huì)計(jì)目標(biāo)、會(huì)計(jì)主體、科目分類、核算對(duì)象，確認(rèn)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)計(jì)報(bào)告不明確，資產(chǎn)負(fù)債表編制滯后，加之由于管理職能劃分條塊分割、事權(quán)交叉，其數(shù)據(jù)分散在多個(gè)職能部門，提取難度較大，甚至一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并不存在于管理部門，而存在于科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。即使審計(jì)能從一些主管部門得到一些信息和數(shù)據(jù)，也是零散的、支離破碎的，缺乏全面性、系統(tǒng)性、真實(shí)性。

二是考評(píng)體系缺失。各地自然條件、發(fā)展理念、戰(zhàn)略定位不同，地方黨委、政府在自然資源資產(chǎn)的保護(hù)與利用上本身就難以自身平衡。加之一個(gè)時(shí)期以GDP論英雄，造成了自然資源資產(chǎn)的過(guò)度開發(fā)開放，導(dǎo)致自然生態(tài)的惡化。同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)見(jiàn)效慢，注定一個(gè)地方的環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行過(guò)程是漫長(zhǎng)的、持續(xù)的，難以說(shuō)是哪屆黨委、政府取得的成績(jī)，只能用環(huán)境保護(hù)投入進(jìn)行量化反映。

三是審計(jì)專業(yè)人才匱乏、沒(méi)有成熟的審計(jì)模式和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，都會(huì)影響到審計(jì)工作的開展。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)點(diǎn)多面廣，對(duì)審計(jì)人員的政策性、專業(yè)性水平要求極高，可以說(shuō)是一項(xiàng)跨專業(yè)、超職能的審計(jì)工作，需要大量環(huán)境保護(hù)和土地、森林測(cè)繪等方面的專業(yè)技術(shù)人才。當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)具備的審計(jì)人員大多以經(jīng)濟(jì)管理、會(huì)計(jì)、計(jì)算機(jī)等和財(cái)務(wù)相關(guān)的專業(yè)人員為主，非專業(yè)人員占據(jù)多數(shù)，現(xiàn)階段僅僅依靠審計(jì)機(jī)關(guān)自身力量難以獨(dú)立完成領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作。

（二）對(duì)策建議

1、建立健全制度規(guī)范，加強(qiáng)部門之間協(xié)調(diào)配合。建立、健全由審計(jì)、國(guó)土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)察、組織等黨政部門共同參與、共同推進(jìn)的機(jī)制，切實(shí)將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果作為干部考核評(píng)價(jià)、升降、獎(jiǎng)懲的依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)的監(jiān)測(cè)、調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)全覆蓋、調(diào)查無(wú)盲點(diǎn)、統(tǒng)計(jì)無(wú)遺漏，進(jìn)而建立起完備的國(guó)家和地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表體系。

2、加大問(wèn)責(zé)力度，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部守紀(jì)律、講規(guī)矩的意識(shí)。隨著我國(guó)全面實(shí)施依法治國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略，依法行政的觀念也深入到了審計(jì)人員的內(nèi)心，對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，不僅要糾正錯(cuò)誤的做法，更要依法、依規(guī)追究責(zé)任人的責(zé)任，審計(jì)部門不追究責(zé)任，那么就會(huì)有其他部門甚至司法部門來(lái)追究審計(jì)部門的責(zé)任，問(wèn)責(zé)機(jī)制的普遍建立和被人們逐步接受的過(guò)程正在加快，逐漸形成了問(wèn)責(zé)是正常，不問(wèn)責(zé)是例外的思想意識(shí)。對(duì)地方政府官員、單位部門負(fù)責(zé)人、企業(yè)主破壞自然資源和生態(tài)文明的行為加大問(wèn)責(zé)力度，也是充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)功能的重要體現(xiàn)，能夠取得良好的效果。

3、建立審計(jì)人員定期和專項(xiàng)培訓(xùn)機(jī)制，營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)氛圍，提升現(xiàn)有審計(jì)人員做好專項(xiàng)審計(jì)工作的能力。由于每年的審計(jì)工作量都非常大，審計(jì)人員平時(shí)都是在忙于工作，對(duì)于新領(lǐng)域的審計(jì)業(yè)務(wù)也只能夠邊干邊學(xué)，幾乎很難抽出專門的時(shí)間進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，在審計(jì)專業(yè)性比較強(qiáng)的單位時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)審計(jì)人員無(wú)從著手而不得不請(qǐng)教被審計(jì)單位人員的尷尬情況。因此，針對(duì)新領(lǐng)域的新業(yè)務(wù)，有必要加強(qiáng)審計(jì)人員的專業(yè)培訓(xùn)，并且形成討論學(xué)習(xí)氛圍，在溝通和交流中產(chǎn)生一些知識(shí)點(diǎn)和想法，給審計(jì)工作帶來(lái)意想不到的收獲。

四、結(jié)語(yǔ)

依法治國(guó)背景下，逐步增強(qiáng)的守法意識(shí)和逐步好轉(zhuǎn)的執(zhí)法環(huán)境為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作創(chuàng)造了有利條件，但自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)畢竟在我國(guó)處于起步階段，沒(méi)有成熟的模式可以借鑒。國(guó)外有益的審計(jì)模式，因?yàn)閲?guó)情不同、審計(jì)環(huán)境不同等因素，不能夠照搬照套，只能作為參考，而我們只能發(fā)揮我們的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造力，從部分地區(qū)開始試點(diǎn)到全面推開，在實(shí)踐中不斷摸索和總結(jié)，發(fā)揮審計(jì)系統(tǒng)樂(lè)于學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)的優(yōu)良傳統(tǒng)，制定具有中國(guó)特色的、符合我們國(guó)家實(shí)際的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)之路。早日建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

主要參考文獻(xiàn)：

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