論京津冀協(xié)同發(fā)展存在的困境

許迎訊

【摘 要】京津冀協(xié)同發(fā)展有利于增強區(qū)域發(fā)展動力、縮小地區(qū)差距、落實國家區(qū)域戰(zhàn)略和培育具有國際競爭力的城市群。但回顧京津冀近四十年的合作歷程，可以發(fā)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展并未取得預(yù)期效果，區(qū)域一體化還處于從市場一體化向產(chǎn)業(yè)一體化邁進(jìn)的階段，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)典型的“中心—外圍”特征。區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境問題突出、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和缺乏區(qū)際協(xié)調(diào)機(jī)制是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵原因。

【關(guān)鍵詞】京津冀；協(xié)同發(fā)展；困境；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；一體化

京津冀協(xié)同發(fā)展并不是一個全新的概念，早在1976年，原國家計劃委員會就組織了京津唐國土規(guī)劃課題研究。隨后，國家有關(guān)部門又提出過“大北京”“首都經(jīng)濟(jì)圈”“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”“京津冀都市圈”“環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈”等概念。[1]但迄今為止，京津冀協(xié)同發(fā)展始終未能取得實質(zhì)性進(jìn)展，更談不上實現(xiàn)預(yù)期效果。[2]目前京津冀協(xié)同發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，有望取得重大突破。在此背景下，深入探討京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的問題，為京津冀一體化順利推進(jìn)提供切實可行的政策建議和制度保障，具有重要的現(xiàn)實意義。但是，京津冀協(xié)同發(fā)展依然面臨著一些問題亟待解決。

一、區(qū)域發(fā)展不平衡

京津冀地區(qū)以占全國1.9%的國土面積、8%的人口，在2013年創(chuàng)造了全國10.9%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，是我國最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)增長極。但在區(qū)域內(nèi)部，地區(qū)間的發(fā)展差距巨大，存在著明顯的“中心—外圍”二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。其中，北京和天津占據(jù)“中心”地位，而河北省則處于“外圍”。從工業(yè)化階段來看，北京已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，天津處于工業(yè)化后期階段，河北則仍處于工業(yè)化中期階段。北京和天津?qū)颖钡囊貑蜗蛭?，?dǎo)致對河北的輻射帶動效應(yīng)有限。

二、生態(tài)環(huán)境問題突出

根據(jù)環(huán)保部對全國空氣質(zhì)量的監(jiān)測，京津冀是全國空氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)，全國空氣質(zhì)量最差的10個城市中有7個位于這一地區(qū)。除大氣污染外，河流污染、土壤污染、土壤沙化、草場退化、水源短缺等問題也日益突出。出現(xiàn)這些問題的根源在于該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向于重工業(yè)。生態(tài)環(huán)境的惡化對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)，但同時也為區(qū)域協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境提供了倒逼機(jī)制。

三、“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象明顯

京津冀區(qū)域發(fā)展的典型特征是區(qū)域內(nèi)發(fā)展迅速、區(qū)域間矛盾突出，其背后推手是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。所謂“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。[3]行政層級之間是自上而下的垂直運行系統(tǒng)，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運行是以區(qū)域主體之間的橫向聯(lián)系為動力發(fā)生的，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”猶如一堵看不見的“玻璃幕墻”，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束。在行政區(qū)分割背景下，在“財政分權(quán)”和“官員晉升錦標(biāo)賽”的激勵下，各地方政府基于自身利益最大化的需求，既致力于發(fā)展轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，又致力于轄區(qū)間的“標(biāo)尺競爭”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶有濃厚的行政干預(yù)色彩?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象在中國普遍存在，但在京津冀地區(qū)尤為突出。這一地區(qū)既有北京這樣的首都城市，又有京津兩大直轄市，各種行政部門匯聚于此，國有企業(yè)比重較高，導(dǎo)致政府的行政干預(yù)力量過強。而且京津冀三地的行政級別明顯不對等，單靠地方政府合作來解決區(qū)域間的矛盾不太現(xiàn)實。因此，行政區(qū)分割和行政地位的不對等，是造成長期以來京津冀區(qū)際要素流動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和商品貿(mào)易不暢的重要原因。

四、缺乏區(qū)際合作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制

京津冀地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈，從來都是一個不可分割的整體。但由于行政區(qū)劃的束縛，三地之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系并不緊密，區(qū)域間競爭大于合作。目前，長三角地區(qū)已經(jīng)形成了層次分明的四級區(qū)際合作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制：第一級是長三角主要領(lǐng)導(dǎo)出席的定期會商機(jī)制，決定區(qū)域合作方向、原則、目標(biāo)和重點；第二級是常務(wù)副省（市）長主持的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會”，落實和推進(jìn)區(qū)域重大合作事項；第三級是22個城市市長參與的“長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會”，推進(jìn)城市之間專項合作；第四級是部門間及行業(yè)間的合作機(jī)制，側(cè)重于微觀領(lǐng)域的合作與討論。而反觀京津冀地區(qū)，盡管在1981年就在全國最早成立了河北經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，但至今尚未建立區(qū)際合作與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。1986年成立的以天津為中心的環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會議，由于區(qū)域范圍太廣（地跨五省二市），且缺少北京的參與，推動區(qū)域合作的動力明顯不足。2004年京津冀達(dá)成的《廊坊共識》提出要“盡快建立京津冀省市長高層定期聯(lián)席會議制度”，但并未有實質(zhì)性的動作。2004年國家發(fā)改委啟動京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制，但由于三地對都市圈的地域范圍爭論不下，至今該項規(guī)劃仍束之高閣。行政級別和經(jīng)濟(jì)地位不對等更是加大了京津冀地區(qū)自發(fā)協(xié)調(diào)的難度。由于京津冀缺乏一種有效的區(qū)際合作與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，三方合作陷入了“共識多、行動少”的怪圈，對區(qū)域協(xié)同發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的障礙。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳耀，陳梓，侯小菲：《京津冀一體化背景下的產(chǎn)業(yè)格局重塑》，載于《天津師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2014年第6期。

[2]張可云，蔡之兵：《京津冀協(xié)同發(fā)展歷程、制約因素及未來方向》，載于《河北學(xué)刊》，2014年第6期。

[3]劉君德：《中國轉(zhuǎn)型期凸現(xiàn)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象分析》，載于《理論前沿》，2004年第10期。