行政訴訟最長起訴期限的法律適用

李永昌

內(nèi)容摘要：行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定，主要是為了解決相對人的最長起訴期限問題，從穩(wěn)定行政法律關(guān)系的目的出發(fā)，起訴期限不能重疊使用，最長起訴期限也無中斷的情形。

關(guān)鍵詞：行政訴訟監(jiān)督 行政訴訟起訴期限 訴訟時效

【基本案情]

自20世紀(jì)60年代起，Z縣A村、B村、C林場三方即存在合作建林、護林協(xié)議，并一直延續(xù)履行至今。1992年3月4日，Z縣政府為Z縣C林場頒發(fā)《國有林地林權(quán)證》。2011年12月，Z縣A村、B村、C林場三方因一塊面積為7.8畝的林地權(quán)屬發(fā)生爭議，均認(rèn)為爭議林地歸其所有。A村于2012年1月，要求Z縣政府對上述林地進行確權(quán)。由于A村、B村都沒有爭議土地權(quán)利證書。Z縣政府根據(jù)C林場提供的《國有林地林權(quán)證》及附圖，作出《行政處理決定書》確定7.8畝林地歸C林場所有。A村不服該處理決定，于2013年向法院提起行政訴訟，要求撤銷《行政處理決定書》，法院判決駁回了A村的訴訟請求。A村以Z縣政府頒發(fā)的《國有林地林權(quán)證》未將集體土地變更為國有土地，所頒林權(quán)證的行政行為違法，且A村對此毫不知情為由，于2014年8月提起本案行政訴訟要求撤銷《國有林地林權(quán)證》。一、二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，A村對Z縣政府1992年3月4日作出的具體行政行為提起行政訴訟，已經(jīng)超過20年的最長起訴期限，遂裁定駁回A村的起訴。A村仍不服，遂請求檢察機關(guān)對該案進行監(jiān)督。

一、司法實務(wù)分歧

關(guān)于本案，司法實務(wù)中存在兩種觀點：

第一種觀點認(rèn)為，《行政訴訟法》規(guī)定的20年最長起訴期限，是絕對期限，起算點應(yīng)為行政行為作出之日。同時，法律沒有規(guī)定該20年起訴期限有中斷、中止的情形。本案起訴確實超出20年的最長起訴期限，法院裁定駁回起訴，并無不當(dāng)。

第二種觀點認(rèn)為，20年最長起訴期限是相對的起訴期限。A村從2012年才知道Z縣政府作出行政行為的內(nèi)容，且Z縣政府也沒有告知訴權(quán)及起訴期限，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第41條規(guī)定，行政相對人從知道或應(yīng)該知道訴權(quán)或起訴期限之日起，仍享有最長2年的起訴期限。故本案A村的起訴并不超期。

針對上述分歧，筆者同意第一種觀點。本案的爭議焦點是A村的起訴是否超過了起訴期限。根據(jù)《行訴法解釋》第41條、42條的規(guī)定，我國行政訴訟的起訴期限分為三種情況，分別是一般起訴期限，特殊起訴期限和最長起訴期限。一般起訴期限為六個月，是指行政機關(guān)作出具體行政行為時告知了具體行政行為的內(nèi)容、同時又告知了訴權(quán)和起訴期限的情況下的起訴期限。特殊起訴期限是指相對人或者利害關(guān)系人知道具體行政行為的內(nèi)容，但是不知道訴權(quán)和期限情況下的起訴期限。此種情況下，起訴期限起算點應(yīng)以相對人或者利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)和起訴期限時計算，起訴期限為六個月，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起不得超過2年。最長起訴期限是指行政相對人或者利害關(guān)系人不知道具體行政行為內(nèi)容時的起訴期限。涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起起訴期限最長為20年，其他具體行政行為從作出之日起起訴期限最長為5年。

筆者同時認(rèn)為，第二種觀點的理解是不正確的?！缎性V法解釋》第42條的規(guī)定，主要是為了解決相對人的最長起訴期限問題。若允許依不同情形而改變的話，則失去了其穩(wěn)定行政法律關(guān)系的司法解釋目的。因此，2年、5年、20年的起訴期限不能重疊使用，20年的最長起訴期限也無中斷的情形，故法院的裁定符合法律規(guī)定與立法的精神。最終，檢察機關(guān)對本案作出了不支持監(jiān)督的決定。

二、行政訴訟起訴期限相關(guān)問題厘清

行政訴訟的起訴期限是指公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)作出的具體行政行為或行政不行為，可以在什么時間內(nèi)向法院提起行政訴訟的期限。起訴期限是《行政訴訟法》中規(guī)定的制度，設(shè)定的目的是為了維護相對已經(jīng)穩(wěn)定的行政法律關(guān)系，要求公民、法人或者其他組織不服行政行為向法院提起行政訴訟的，應(yīng)在行政行為結(jié)束后設(shè)定一定時限，督促權(quán)利人在設(shè)定的時限內(nèi)行使訴權(quán)，防止“權(quán)利睡眠”。起訴期限是法院在立案時應(yīng)予審查的重點事項，解決的是行政起訴能否進入法院實體審理的問題。

（一）《行政訴訟法》及《行訴法解釋》對起訴期限規(guī)定的歷史沿革

1.修改前的《行政訴訟法》（自1990年10月1日起施行）

第39條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”第40條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，由人民法院決定?！?/p>

2.最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（自1991年7月11日起試行）

第35條規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知當(dāng)事人的訴權(quán)或者起訴期限，致使當(dāng)事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當(dāng)事人實際知道訴權(quán)或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年?！?/p>

3.《行訴法解釋》（自2000年3月10日起施行）

第41條規(guī)定：“行政機關(guān)作出時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年?！钡?2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理?！钡?3條規(guī)定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)?！?/p>

4.修改后的《行政訴訟法》（自2015年5月1日起施行）

第46條規(guī)定“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理?！钡?8條規(guī)定“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。公民、法人或者其他組織因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定”。

修改前的《行政訴訟法》對直接起訴期限的規(guī)定只有三個月，當(dāng)事人很容易因超過起訴期限而喪失提起行政訴訟的權(quán)利。修改后的《行政訴訟法》將直接起訴期限規(guī)定為六個月，之所以這樣修改主要是出于更好的保護行政相對人的權(quán)益。行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知行政相對人訴權(quán)或起訴期限的，其最長起訴期限是兩年。對于利害關(guān)系人不知道具體行政行為內(nèi)容的，又分為兩種情形：一是對涉及不動產(chǎn)的從具體行政行為作出之日起超過二十年的；二是對其他具體行政行為從作出之日起超過五年的，人民法院不予受理。

由以上有關(guān)行政訴訟起訴期限的歷史沿革來看，起訴期限不斷延長，直至規(guī)定最長起訴期限為二十年，應(yīng)該說這樣的規(guī)定越來越注重保障當(dāng)事人的訴權(quán)，讓更多行政行為納入司法審查的范圍，這也是《行政訴訟法》立法的精神與價值取向。

（二）行政訴訟起訴期限不是訴訟時效

《行政訴訟法》并沒有訴訟時效制度，在行政案件的立案審查和開庭審理過程中，法院應(yīng)主動審查起訴期限。起訴期限是行政訴訟法的制度，而訴訟時效是民事、刑事實體法中設(shè)置的制度，以民事訴訟時效制度為例，兩種制度的主要區(qū)別是：

第一，起訴期限規(guī)定在《行政訴訟法》中，是由程序法作出規(guī)定。而訴訟時效規(guī)定在《民法通則》及相關(guān)司法解釋中，是由實體法作出規(guī)定。

第二，行政案件立案前，審查中發(fā)現(xiàn)超過起訴期限的，則裁定不予受理。立案后，經(jīng)過審理認(rèn)為超過了起訴期限，則裁定駁回起訴；民事案件立案前，對是否超過訴訟時效不予審查。立案后，經(jīng)過審理認(rèn)為超過了訴訟時效，則判決駁回訴訟請求。

第三，超過起訴期限，原告喪失的是訴權(quán)；超過訴訟時效，原告喪失的是勝訴權(quán)。

第四，訴訟時效可以中斷，《民法通則》第140條規(guī)定：“訴訟時效因提起訴訟、當(dāng)事人一方提出要求或者同意履行義務(wù)而中斷。從中斷時起，訴訟時效期間重新計算”。起訴期限沒有中斷的規(guī)定。

第五，訴訟時效可以中止且中止的原因發(fā)生在訴訟時效期間最后六個月內(nèi)。而起訴期限沒有這樣的規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》第139條規(guī)定：“在訴訟期間最后六個月內(nèi)，因不可抗力或者其他障礙不能行使請求權(quán)的訴訟時效中止，從中止時效的原因消除之日起，訴訟時效期間繼續(xù)計算”。修改后的《行政訴訟法》第48條規(guī)定“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)”。

第六，兩者延長的法律規(guī)定不同?！睹穹ㄍ▌t》第137條規(guī)定：“訴訟時效期間從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時起計算。但是，從權(quán)利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護。有特殊情況的，人民法院可以延長訴訟時效期間?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見（試行）第169條規(guī)定：“權(quán)利人由于客觀的障礙在法定訴訟時效期間不能行使請求權(quán)的，屬于一百三十七條規(guī)定的‘特殊情況”。而《行政訴訟法》第48條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定”。

行政訴訟只有起訴期限的耽誤，沒有起訴期限的中斷。只有在起訴期限內(nèi)提起訴訟的行政案件，法院才有權(quán)對其進行司法審查。如果沒有起訴期限的耽誤，超過起訴期限的行政案件，法院只能裁定不予受理或裁定駁回起訴。

（三）《行政訴訟法》第46條第2款與第48條的關(guān)系

《行政訴訟法》第46條第2款明確規(guī)定因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年，法院不應(yīng)受理。同時，《行政訴訟法》第48條又規(guī)定因不可抗力或其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。這種立法體例的安排，是對當(dāng)事人的訴權(quán)進行了擴大和延伸的一種保護，對因不屬于自身原因的特殊情況導(dǎo)致耽誤起訴期限的情形留有余地。但何謂“不屬于自身的原因”？法律并未明確規(guī)定。《行訴法解釋》第43條僅規(guī)定了一種情形，即因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)。筆者認(rèn)為，第46條是一般性規(guī)定，而48條則是特殊性規(guī)定。第48條就是對第46條的不合理、不周延、不科學(xué)之處進行補充與完善，是一種特殊性規(guī)定，具有優(yōu)先適用性。但排除適用最長起訴期限的情形，需要立法或司法解釋進一步明確規(guī)定。

對《行政訴訟法》第46條第2款與第48條的關(guān)系，從法的價值的角度來看，也可以歸結(jié)于行政訴訟最長起訴期限是絕對期限還是特殊期間這一問題？對此，有兩種利益的沖突，形成了不同觀點。觀點一是，為了保持行政法律關(guān)系的穩(wěn)定性，避免經(jīng)過較長時間后，行政行為又被推翻，行政機關(guān)的權(quán)威性、高效性得不到維護。因此，只要過了法律規(guī)定的最長起訴期限，無論出于何種原因，法院不再受理。觀點二是，要最大限度的保障當(dāng)事人的訴權(quán)，以避免行政行為的不公開、不透明、不告知等行為而肆意侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益。只要有法定的合理理由，即使經(jīng)過最長起訴期限，法院仍然需要對行政行為進行實體審查。

筆者認(rèn)為《行政訴訟法》第46條、《行訴法解釋》第42條主要是為了解決行政相對人的最長起訴期限的問題，《行政訴訟法》第46條對二十年最長起訴期限的規(guī)定并沒有提出特殊情形，應(yīng)當(dāng)理解為絕對期限。目前實務(wù)界主流的觀點也認(rèn)為最長起訴期限是絕對期限。

綜上，《行政訴訟法》雖然規(guī)定了最長起訴期限，但同時《行政訴訟法》第48條又開了一個口子，即“其他不屬于自身的原因耽誤起訴期限的”情形，具體如何把握，需要立法機關(guān)或最高人民法院給予更具體的規(guī)定。同時，對于行政機關(guān)來說，依法行政是其法定職責(zé)，任何時候發(fā)現(xiàn)錯誤都應(yīng)當(dāng)及時糾正，并不能因超過了最長起訴期限，而成為行政機關(guān)維持違法行政行為的理由與借口，對其違法行政行為坐視不糾。