基于非正式規(guī)則的農(nóng)村公共事務(wù)治理路徑探索

凌潔

摘要：從非正式規(guī)則的含義與農(nóng)村公共事務(wù)治理的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了江西z村征地利益分配中非正式規(guī)則的表現(xiàn)、作用及其運(yùn)作邏輯。鄉(xiāng)政府對(duì)非正式規(guī)則的默許、村民的個(gè)體理性思想、參與公共事務(wù)的意愿等為非正式規(guī)則的利用提供了可能性，z村利用非正式規(guī)則解決征地利益分配中的矛盾為農(nóng)村公共事務(wù)治理提供了經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共事務(wù)治理；正式規(guī)則；非正式規(guī)則；江西省

中國于20世紀(jì)80年代初確立了村民自治制度，村民成為農(nóng)村公共事務(wù)管理的重要主體和參與者，并且具有了基本的利益表達(dá)權(quán)。但在中國鄉(xiāng)村社會(huì)“一說是公家的，差不多就是說大家可以占一點(diǎn)便宜的意思，有權(quán)利而沒有義務(wù)了”，因此，農(nóng)村公共事務(wù)的治理仍不能擺脫集體行動(dòng)的困境。中央政府于2000年提出了“一事一議”的制度，以解決農(nóng)村公共物品供給的籌資問題。然而，“一事一議”并不能完全使村民的利益表達(dá)得以實(shí)現(xiàn)，村民參與意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)監(jiān)督不利，上級(jí)政府的過度行政干預(yù)等，都使鄉(xiāng)村自治蒙上陰影。對(duì)江西z村征地及利益分配案例的研究發(fā)現(xiàn)，非正式規(guī)則的應(yīng)用為農(nóng)村公共事務(wù)治理開辟了新的路徑。

1.非正式規(guī)則與農(nóng)村公共事務(wù)治理

1.1非正式規(guī)則

制度可以理解為一種行為規(guī)則，它旨在約束個(gè)人行為，協(xié)調(diào)人際關(guān)系，穩(wěn)定社會(huì)秩序，制度包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則兩個(gè)部分。正式規(guī)則也稱正式制度，是那些以某種明確的形式被確定下來，并且由行為人所在的組織進(jìn)行監(jiān)督和用強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范，如各種成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、契約等。非正式規(guī)則也稱為非正式制度，它是和正式制度相對(duì)應(yīng)的概念，指人們?cè)陂L期交往中無意識(shí)形成的，具有持久的生命力，并構(gòu)成代代相傳的文化的一部分。非正式規(guī)則主要包括日常慣例、傳統(tǒng)道德規(guī)范、文化習(xí)俗、價(jià)值觀念、習(xí)慣倫理等。相對(duì)于正式制度安排，非正式規(guī)則具有自發(fā)性、非強(qiáng)制性、時(shí)滯性與隱蔽性等特征。非正式規(guī)則是在人們長期的生活實(shí)踐中積累形成的，是人類生產(chǎn)與生活的產(chǎn)物，對(duì)人類的文化及社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)有著深刻的影響。

1.2基于非正式規(guī)則的農(nóng)村公共事務(wù)治理

中國農(nóng)村的公共事務(wù)治理主要涉及公共資源、公共服務(wù)和公共設(shè)施三種類型。部分學(xué)者認(rèn)為中國農(nóng)村公共物品存在供給不足、供給結(jié)構(gòu)不平衡等問題。申米玲[m運(yùn)用理論和實(shí)證分析結(jié)合的方法發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村公共物品供給還存在各級(jí)政府及村民組織之間權(quán)限界定不清、供給主體混亂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)矛盾等問題。在農(nóng)村，有效監(jiān)督的交易費(fèi)用往往很高，盡管公共品效益共享，但是理性經(jīng)濟(jì)人容易形成搭便車行為，集體行動(dòng)因此陷入困境。Ostrom基于實(shí)證分析認(rèn)為，社會(huì)資本是幫助克服集體行動(dòng)困境的核心基礎(chǔ)。張青等認(rèn)為中國農(nóng)村社會(huì)資本按照發(fā)生的時(shí)間和內(nèi)容主要分為傳統(tǒng)社會(huì)資本和現(xiàn)代社會(huì)資本，其中農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)資本是建立在家族、宗族等單位參與網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、觀念和習(xí)慣，而這些都屬于非正式規(guī)則的內(nèi)容。

基于日常生活習(xí)慣的非正式規(guī)則是一種潛在的制度規(guī)范，對(duì)人們的影響很深刻，它內(nèi)化在人類社會(huì)活動(dòng)中，影響人們的價(jià)值判斷、道德信念及行為選擇，作為一種無形的約束力，評(píng)價(jià)并監(jiān)督人們的行為，改造人類實(shí)踐活動(dòng)及正式規(guī)則。正式規(guī)則由于脫離社區(qū)居民的生活實(shí)踐，不能完全解決公共事務(wù)治理中的問題，非正式規(guī)則以它的形式來詮釋正式規(guī)則、化解公共事務(wù)中的矛盾與沖突。

2.Z村征地利益分配中非正式規(guī)則的作用及表現(xiàn)

2013年LG鄉(xiāng)政府決定征用LG居委會(huì)下轄的z村63 285 m2的山地與田地以建設(shè)綠色創(chuàng)業(yè)園與移民新區(qū)。鄉(xiāng)政府?dāng)M定的土地征用協(xié)議規(guī)定，耕地27 000元/667 m2，山地3 000元/667 m2，進(jìn)行一次性補(bǔ)償：被征用田地的農(nóng)戶，按被征地面積的7%預(yù)留給征地農(nóng)戶建房，有山地被征用的，按2%的面積預(yù)留給征地用戶建房，如果預(yù)留地面積不足1戶建設(shè)面積的，可以向政府申請(qǐng)購買不足部分，并且只能建1戶，購買價(jià)格為600元/mz，如預(yù)留地面積超過1戶不足2戶的，其不足部分可向政府申請(qǐng)購買，購買價(jià)格為900元/m2。村民簽字后抽簽決定房基位置。然而，實(shí)踐中被征地面積確定、村民簽字、房基分配并沒有完全按照正式規(guī)則的程序來處理。z村征地事件的處理充分利用了非正式規(guī)則的作用。

2.1非正式規(guī)則在Z村征地中的表現(xiàn)

鄉(xiāng)政府作為國家在農(nóng)村社會(huì)的代表，依法征收農(nóng)民土地，并依照法定程序?qū)Ρ徽鞯剞r(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。但擁有國家授予的法定權(quán)威并不能使鄉(xiāng)政府順利地征收土地，原因是部分村民不愿意田地被征用。z村大部分村民都不同意在征地建房，鄉(xiāng)政府工作人員清楚這一事實(shí)，即將村民集中起來并按照程序公開地簽字更加困難，因此采用“挨家挨戶”簽字的方案。到村民家里勸說簽字這一方法將“公事”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕八绞隆?，背后隱含的意義是“可以商量”，為村民表達(dá)不同意見創(chuàng)造了有利條件。于是就產(chǎn)生了村民和政府在“后臺(tái)”的協(xié)商、討價(jià)還價(jià)。有的村民起初不愿簽字，后來又簽了字，這也展現(xiàn)了另一種非正式規(guī)則，區(qū)別處理以達(dá)到目的。而受個(gè)體理性思想的驅(qū)使，村民們想得到更多的經(jīng)濟(jì)利益，但不是所有的人都敢于運(yùn)用非正式規(guī)則，敢于討價(jià)還價(jià)。

房基返點(diǎn)面積多少在征地協(xié)議上有正式、明確的規(guī)定。但是征地方和被征地方還是就房屋返點(diǎn)面積及購買第二套房的價(jià)格進(jìn)行商榷，可見征地雙方都默認(rèn)這一事實(shí)，即房基的分配和買賣不一定要完全按照土地征收協(xié)議的規(guī)定來操作，只要結(jié)果不損害村里大多數(shù)人的利益、沒有村民公開的抗議、鄉(xiāng)政府和村民雙方都沒有意見，那么規(guī)則就可以具有靈活性。

2.2非正式規(guī)則在Z村征地中的作用

以上案例中的“后臺(tái)”協(xié)商、規(guī)則的靈活性等都屬于非正式規(guī)則。張靜曾提出二元整合秩序，二元整合由權(quán)利聲稱和利益分配兩個(gè)層次組成，前者的作用是合法化現(xiàn)有的社會(huì)身份結(jié)構(gòu)及其原則：后者的作用是達(dá)成社會(huì)成員的實(shí)際同意。z村征地中的正式規(guī)則與非正式規(guī)則與權(quán)利聲稱和利益分配作用相似。正式規(guī)則是鄉(xiāng)政府?dāng)M定的征地補(bǔ)償協(xié)議及制度規(guī)定，堅(jiān)持公平、公正的原則，代表國家與鄉(xiāng)政府的權(quán)威與意見，規(guī)定統(tǒng)一的償還標(biāo)準(zhǔn)及分配方案：非正式規(guī)則是村莊內(nèi)生的秩序規(guī)范，沒有成文的表述，但內(nèi)化在了村社成員的意識(shí)中，在村民同意原則（即沒有人出面公開表示反對(duì)與質(zhì)疑）下，表現(xiàn)為“后臺(tái)”協(xié)商、討價(jià)還價(jià)等形式。正式規(guī)則憑借合法性身份，代表社會(huì)程序公正，提出總體原則性要求：非正式規(guī)則代表村民意愿，宣泄不同意態(tài)度，化解矛盾沖突，二者共同作用，互為補(bǔ)充，在非正式規(guī)則的協(xié)助下解決村莊里的公共事務(wù)。

3.Z村公共事務(wù)治理中非正式規(guī)則的運(yùn)作機(jī)理

3.1鄉(xiāng)政府對(duì)非正式規(guī)則的認(rèn)同

孫立平和郭于華對(duì)華北定購糧收購的研究發(fā)現(xiàn)，官員們?cè)谑褂谜綑?quán)力資源時(shí)相當(dāng)慎重，即他們很少使用正式規(guī)則所規(guī)定的程序和懲罰手段：相反卻常常借助有關(guān)權(quán)力的正式規(guī)則中所并不包括的非正式因素，運(yùn)用日常生活中的“道理”來說服或強(qiáng)制，極富“人情味”地使用這些權(quán)利。同樣，案例中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員面對(duì)部分村民的不合作，并沒有采用暴力或者行政命令的方式強(qiáng)迫村民簽字、強(qiáng)制安排房基的分配，而是在“后臺(tái)”和村民商討。在“前臺(tái)”，鄉(xiāng)政府秉持程序公正的原則，按照正式規(guī)則辦事：在“后臺(tái)”，村民與政府討價(jià)還價(jià)，利用非正式規(guī)則爭取更多的利益。這本身就表明了鄉(xiāng)政府對(duì)非正式規(guī)則的默許。

鄉(xiāng)政府一方面是國家意志的執(zhí)行者和政務(wù)的實(shí)施者，同時(shí)又大多為當(dāng)?shù)厝?，與村里人有千絲萬縷的關(guān)系，受到當(dāng)?shù)氐摹暗胤叫灾R(shí)”的熏陶。盡管現(xiàn)在不是普通的村民，但長期生活在鄉(xiāng)村促使其難以過分背離這種“地方性知識(shí)”，這使得他們深深嵌入在一種嚴(yán)密的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，更懂得利用當(dāng)?shù)氐囊?guī)則化解矛盾與沖突。鄉(xiāng)政府干部們對(duì)村莊里的非正式規(guī)則的熟悉，使非正式協(xié)商成為了可能。

3.2村民采用非正式規(guī)則的可能性

案例中村民對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益的追求、參與公共事務(wù)的意愿、對(duì)基層政府的不信任及村莊公共精神的淡化說明了村民運(yùn)用非正式規(guī)則的可能性。

1）個(gè)體理性思想。中國農(nóng)民仍具有傳統(tǒng)的小農(nóng)思想，以家庭為本位，追求個(gè)體理性，切合理性行動(dòng)者趨向于采取最優(yōu)策略，以最小代價(jià)取得最大收益。非正式協(xié)商就是村民理性選擇的產(chǎn)物，協(xié)商成功則可以得到額外的利益，協(xié)商失敗也沒有實(shí)際的損失。市場經(jīng)濟(jì)條件下，村莊受到外來價(jià)值觀的影響，外出打工的人越來越多，這種情況下，一般村民也因?yàn)轭A(yù)期的改變，不再看重未來的長遠(yuǎn)收益，而將現(xiàn)時(shí)的收益看得極重，從而出現(xiàn)行為的嚴(yán)重短期化，只要今天可以多得一點(diǎn)好處，就不再顧忌未來的長遠(yuǎn)收益：只要個(gè)人可以得到好處，就不再顧忌整體利益是否受到損害。在這種思想的指導(dǎo)下，無權(quán)無勢(shì)的村民只能選擇討價(jià)還價(jià)等非正式規(guī)則來獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益。

2）公共精神的淡化。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社會(huì)，鄰里關(guān)系的疏遠(yuǎn)、宗族權(quán)威的弱化、傳統(tǒng)文化習(xí)俗的流逝等標(biāo)志著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)公共精神的淡化。董磊明認(rèn)為，村莊生活的長預(yù)期、強(qiáng)勢(shì)地位的脆弱性、村民命運(yùn)的連帶性等都決定了‘弱者的武器的有效性，決定了互讓是村莊生活的基本倫理，它們能對(duì)小親族構(gòu)成有效平衡。但在目前村民對(duì)村莊社會(huì)生活預(yù)期下降、村民獨(dú)立性越來越強(qiáng)、宗族凝聚力逐漸降低的情況下，互讓倫理雖然沒有完全解構(gòu)，但對(duì)人們行為的約束力在下降，導(dǎo)致依勢(shì)逞強(qiáng)的現(xiàn)象越來越普遍。公共精神淡化下的z村，內(nèi)在的監(jiān)督力量也日益弱化，村民對(duì)非正式規(guī)則的利用就更加肆無忌憚。

3）公共事務(wù)的參與意愿。處于底層政治生態(tài)的農(nóng)民缺乏政治參與的機(jī)會(huì)，利益分配是政治生活的基本內(nèi)容，農(nóng)民權(quán)利的行使與自身利益的追求為其政治參與提供了切入點(diǎn)，農(nóng)村公共事務(wù)為他們提供了登上政治舞臺(tái)的機(jī)會(huì)。政府可以單方面決定的公共事務(wù)，村民完全沒有了參與的可能性，如村莊里貧困戶的認(rèn)定等。但征地利益分配不能脫離村民的參與，這就給了村民意愿表達(dá)的可能性。村民無力參與征地協(xié)議的制定，只有在征地過程中應(yīng)用非正式規(guī)則來表明態(tài)度。

4）對(duì)鄉(xiāng)政府的不信任。作為中國行政區(qū)域內(nèi)最基層的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會(huì)中扮演著重要的角色，它在維護(hù)農(nóng)村秩序穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障農(nóng)民權(quán)益等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但現(xiàn)實(shí)和期望之間總有一定的差距，通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，z村村民對(duì)鄉(xiāng)政府的評(píng)價(jià)不高。對(duì)鄉(xiāng)政府動(dòng)機(jī)的質(zhì)疑、行為的不信任促使村民采用非正式規(guī)則來獲得更多的安全保障。

4.Z村公共事務(wù)治理的經(jīng)驗(yàn)

z村征地及利益分配對(duì)于農(nóng)村公共事務(wù)處理提供了以下經(jīng)驗(yàn)。

1）發(fā)揮政府的作用。提供公共服務(wù)是政府的基本職能，也是政府合法性的重要載體。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，政府的管理行為要有新的定位。一是執(zhí)行主體職能，幫助解決村社不能自主完成的公共事務(wù)，保障農(nóng)村公共服務(wù)的資源供給。二是發(fā)揮服務(wù)中介的作用，將農(nóng)村與外界市場、社會(huì)連接起來，引入市場、第三方等可能的公共服務(wù)參與者，打造公共事務(wù)治理與公共物品供給的平臺(tái)。三是為農(nóng)民等其他組織參與公共事務(wù)治理與服務(wù)提供良好的制度環(huán)境。

2）鼓勵(lì)村民自主供給。農(nóng)民是比政府、市場、第三方更重要、更可靠的農(nóng)村公共事務(wù)參與主體，但農(nóng)民本身的弊端及制度缺失阻礙了他們?cè)诠彩聞?wù)治理中的作用。因此要強(qiáng)化農(nóng)民公共事務(wù)參與的積極性、提高他們?cè)诠彩聞?wù)決策中的地位。一是構(gòu)建合理的利益表達(dá)機(jī)制，為農(nóng)民意愿的表達(dá)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。二是創(chuàng)造科學(xué)的決策機(jī)制，公共事務(wù)決策要吸納農(nóng)民的智慧，使農(nóng)民合理意愿不僅能說出來，更能成為現(xiàn)實(shí)。三是提供有效的監(jiān)督機(jī)制，確保公共事務(wù)公正、有效的解決。

3）合理利用非正式規(guī)則。非正式規(guī)則是社區(qū)內(nèi)成員共享的價(jià)值觀念，并通過社區(qū)內(nèi)居民之間的日常社會(huì)交往活動(dòng)得到傳播與強(qiáng)化，它對(duì)社區(qū)內(nèi)成員的熏陶、凝聚、監(jiān)督、規(guī)范、改造等作用可以解決公共事務(wù)治理中的供求結(jié)構(gòu)不平衡、“搭便車”、制度供給等問題。發(fā)揮非正式規(guī)則在公共事務(wù)處理中的作用，一是尊重并合理利用非正式規(guī)則，非正式規(guī)則是人們千百年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，要尊重并弘揚(yáng)積極的文化傳統(tǒng)與觀念習(xí)俗。二是在社會(huì)和諧的觀念下，對(duì)傳統(tǒng)文化中的部分內(nèi)容進(jìn)行改造和創(chuàng)新，以適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。三是處理好與正式規(guī)則的關(guān)系，非正式規(guī)則的利用有一定的限度，要與正式規(guī)則保持一致和融合，使二者在溝通的基礎(chǔ)上形成良性互動(dòng)和耦合。