中國軍隊(duì)走向依法治軍

王新建

當(dāng)今世界各主要國家軍隊(duì)的情況各有不同，但在軍隊(duì)建設(shè)中重視法制的作用，應(yīng)當(dāng)說是一個共同特點(diǎn)。特別是20世紀(jì)以來，西方國家軍隊(duì)在工業(yè)化以及隨后的信息化浪潮推動下，興起了軍事變革，軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)迅速發(fā)展，軍隊(duì)的法制化程度也達(dá)到了較高水平，軍隊(duì)的組織、作戰(zhàn)、訓(xùn)練和管理活動都納入了法制軌道。雖然各國軍隊(duì)的建軍治軍模式是由其政治體制、文化傳統(tǒng)、價值理念等因素決定的，難以簡單對比，外軍也沒有“依法治軍”這樣的概念，但世界主要國家的通行做法在客觀上反映出依法治軍、加強(qiáng)軍隊(duì)法制建設(shè)是現(xiàn)代軍隊(duì)建設(shè)的一個普遍規(guī)律和必由之路。

走過近90年的歷程，人民解放軍的建設(shè)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時期，實(shí)行依法治軍是新時期軍隊(duì)建設(shè)的一個顯著標(biāo)志。軍事法制建設(shè)取得了歷史性進(jìn)步，國防和軍隊(duì)建設(shè)事業(yè)逐步納入法制化軌道，有力地促進(jìn)和保障了我軍的全面建設(shè)和國防與軍隊(duì)改革的順利進(jìn)行。

井岡山誕生了我軍軍事法制建設(shè)的萌芽

我軍軍事法制建設(shè)的源頭可以追溯到建軍初期。首先，加強(qiáng)軍隊(duì)組織建設(shè)。為加強(qiáng)紅軍隊(duì)伍建設(shè)，保證黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，克服組織不健全、不正規(guī)等問題，1929年古田會議上毛澤東同志就明確提出“編制紅軍法規(guī)”的任務(wù)，創(chuàng)立了黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，制定了《中國工農(nóng)紅軍暫行編制法》、《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例》、《紅軍士兵會暫行條例》等一批軍事法規(guī)，為軍事組織建設(shè)提供了法律依據(jù)。其次，加強(qiáng)軍隊(duì)紀(jì)律建設(shè)。毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)制定并逐漸完善了“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”等紀(jì)律法規(guī)，廢止了槍斃逃兵和肉刑處罰，為執(zhí)行鐵的紀(jì)律提供了法律保障。

進(jìn)入抗戰(zhàn)時期，根據(jù)團(tuán)結(jié)全國軍民一致抗戰(zhàn)的實(shí)際需要，我軍先后制定了《軍政委員會條例》、《抗戰(zhàn)期間懲治漢奸條例》、《八路軍軍法條例》、《新四軍獎懲暫行條例》和《優(yōu)撫抗日軍人家屬條例》等一批軍事法規(guī)。同時，考慮到建立抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，我軍在一定程度上適用國民政府《六法全書》的有關(guān)法律條款和有關(guān)單行法規(guī)。解放戰(zhàn)爭時期，根據(jù)軍隊(duì)整編和奪取全國勝利的需要，我軍又頒布制定了《中國人民解放軍約法八章》、《人民解放軍懲辦戰(zhàn)爭罪犯的命令》等法規(guī)。

建國初期軍事法制建設(shè)的發(fā)展及曲折

1949年新中國成立后，毛澤東等第一代軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)集體明確提出了建設(shè)一支強(qiáng)大的現(xiàn)代化、正規(guī)化革命軍隊(duì)，圍繞軍隊(duì)建設(shè)這一基本目標(biāo)和主要任務(wù)，軍事法制建設(shè)得到長足發(fā)展。中央軍委先后頒布了我軍第一代《內(nèi)務(wù)條令》、《隊(duì)列條令》、《紀(jì)律條令》和《政治工作條例》，以及一系列規(guī)范部隊(duì)作戰(zhàn)、訓(xùn)練、管理和各級軍事機(jī)關(guān)職責(zé)、權(quán)限及工作程序的條令條例。同時，建立了義務(wù)兵役制、薪金制、軍銜制、勛章獎勵制度和軍官服役、退役制度，初步建立健全了軍隊(duì)的基本法規(guī)制度，從而奠定了我軍軍事法制建設(shè)的基礎(chǔ)，保證了軍隊(duì)現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)的發(fā)展。

然而正當(dāng)我軍軍事法制建設(shè)順利起步之時，在國家大的政治環(huán)境影響下，突然遭到了重創(chuàng)乃至于停滯。1950年代末開始的階級斗爭擴(kuò)大化，在軍隊(duì)掀起了聲勢浩大的“反教條主義”運(yùn)動，主抓編寫軍隊(duì)三大條令的訓(xùn)練總監(jiān)部部長兼條令編審委員會主任的肖克上將被錯誤批判和處理，剛剛建立的我軍法規(guī)制度遭到廢棄，軍事法制建設(shè)受到嚴(yán)重破壞，給我軍建設(shè)造成許多嚴(yán)重惡果，大大延緩了我軍現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

撥亂反正，依法治軍成為現(xiàn)代化軍隊(duì)的顯著標(biāo)志

黨的十一屆三中全會以后，軍事法制建設(shè)與國家的法制建設(shè)一起進(jìn)入了新的發(fā)展時期，我軍在依法治軍的道路上不斷前進(jìn)和發(fā)展，走出了我軍歷史上許多具有里程碑意義的第一步：

1990年，中央軍委批準(zhǔn)發(fā)布施行的《內(nèi)務(wù)條令》首次規(guī)定：“堅(jiān)持從嚴(yán)治軍、依法治軍，實(shí)行嚴(yán)格科學(xué)的行政管理?！边@是我軍的軍事法規(guī)第一次明確規(guī)定依法治軍的原則。

1991年，中央軍委制定的“八五”期間軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃指出：“要堅(jiān)定不移地貫徹依法治軍的方針”。這一方針的提出深刻揭示了新時期軍隊(duì)建設(shè)的客觀規(guī)律，是我軍治軍思想劃時代的飛躍。

1997年，中國歷史上第一部國防法誕生。國防法規(guī)定：中華人民共和國的武裝力量必須遵守憲法和法律，堅(jiān)持依法治軍。

依法治軍是黨和國家依法治國方略的重要組成部分。堅(jiān)持依法治軍已經(jīng)成為黨領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)軍隊(duì)建設(shè)的基本方法。黨的十六大為軍隊(duì)確立了“健全軍事法規(guī)體系，提高依法治軍水平”的歷史性任務(wù)，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》把“堅(jiān)持從嚴(yán)治軍、依法治軍，加強(qiáng)軍事法制建設(shè)，提高軍隊(duì)正規(guī)化水平”作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。中共十八屆四中全會決議，對深入推進(jìn)依法治軍做出了進(jìn)一步戰(zhàn)略部署。

新時期軍隊(duì)建設(shè)的實(shí)踐表明，依法治軍已成為治軍的基本手段，是我軍建設(shè)的重要指導(dǎo)方針，是我軍現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)的顯著標(biāo)志。

全面推進(jìn)依法治軍，軍事法制建設(shè)成績斐然

為了大力推進(jìn)依法治軍，中央軍委采取了許多重大舉措：

1988年，中央軍委決定成立中央軍委法制局，作為中央軍委領(lǐng)導(dǎo)全軍軍事法制建設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)和歸口管理全軍法制工作的職能部門。

1992年，我軍建立了歷史上第一個培養(yǎng)軍隊(duì)法律人才的教育機(jī)構(gòu)——解放軍西安政治學(xué)院軍事法學(xué)系，培養(yǎng)法學(xué)學(xué)士、法學(xué)碩士層次的軍事法律專門人才，為依法治軍提供了人才條件。

1994年，經(jīng)中央軍委批準(zhǔn)，我軍召開了歷史上第一次全軍法制工作會議，會議提出了依法治軍的任務(wù)、步驟和措施，有力促進(jìn)了依法治軍方針的貫徹落實(shí)。

1989年以來，中央軍委每年都編制下發(fā)年度立法計(jì)劃；1992年以來，中央軍委每五年還編制下發(fā)中央軍委五年期間立法規(guī)劃，保證了軍事立法有序推進(jìn)。

2003年，中央軍委頒布《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》規(guī)范了軍事立法工作。2004年，經(jīng)中央軍委批準(zhǔn)，全軍和武警部隊(duì)對現(xiàn)行軍事法規(guī)、軍事規(guī)章進(jìn)行全面清理，統(tǒng)一編印軍事法規(guī)和軍事規(guī)章匯編，為依法治軍提供了法規(guī)依據(jù)。

全軍認(rèn)真貫徹依法治軍的要求，把依法治軍方針落實(shí)到軍隊(duì)建設(shè)各個領(lǐng)域。經(jīng)過多年的努力，我軍建設(shè)已經(jīng)逐步納入法制化軌道。

軍事立法步伐加快，符合現(xiàn)代軍事發(fā)展規(guī)律、適應(yīng)軍隊(duì)改革需要、規(guī)范軍隊(duì)建設(shè)各個方面的軍事法規(guī)體系已經(jīng)初步建立，為依法治軍奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

軍事執(zhí)法成效明顯，全軍嚴(yán)格遵守國家憲法和法律，自覺依法辦事，不斷加大軍事執(zhí)法力度，保證了依法治軍方針落到實(shí)處。

推進(jìn)中國特色的軍事變革是當(dāng)前軍隊(duì)建設(shè)的歷史性任務(wù)，依法治軍保障了軍隊(duì)的各項(xiàng)改革在法律框架內(nèi)有序推進(jìn)并逐步深化，保證了軍隊(duì)改革任務(wù)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

——保障軍隊(duì)體制編制調(diào)整改革的穩(wěn)步推進(jìn)。壓縮規(guī)模，改革體制，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，從編制結(jié)構(gòu)上提升戰(zhàn)斗力，是黨中央、中央軍委的重大決策，是推進(jìn)中國特色軍事變革的重大舉措。推進(jìn)改革，法制先行。國務(wù)院、中央軍委先后制定了一系列法規(guī)，包括《組織編制管理?xiàng)l例》、《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》、《接受普通高等學(xué)校畢業(yè)生工作若干規(guī)定》、《文職人員條例》等，這些法規(guī)為調(diào)整改革提供了明確的法律依據(jù)和充分的法律支持。

——保障軍隊(duì)后勤領(lǐng)域改革不斷深入。大聯(lián)勤、后勤保障社會化、預(yù)算管理、物資采購、住房、醫(yī)療、保險等方面的改革是后勤領(lǐng)域改革的基本內(nèi)容。國務(wù)院、中央軍委為穩(wěn)步推進(jìn)后勤保障社會化制定了數(shù)十項(xiàng)法規(guī)制度，《軍隊(duì)預(yù)算編制改革實(shí)施方案》、《軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)規(guī)定》、《軍隊(duì)物資采購管理規(guī)定》接連出臺，初步建立了軍人保險制度，并加快《軍人保險法》的立法工作。

——保障武器裝備現(xiàn)代化的加速發(fā)展。中央軍委先后頒布了《武器裝備管理?xiàng)l例》、《裝備科研條例》、《裝備采購條例》、《裝備維修工作條例》，并與國務(wù)院公布了《國防專利條例》，完善了武器裝備法規(guī)建設(shè)，加速了國防科技創(chuàng)新，促使新裝備快速形成戰(zhàn)斗力，有力地推動了我軍武器裝備跨越式發(fā)展。

——人是戰(zhàn)斗力的第一要素。國家和軍隊(duì)高度重視依法保護(hù)軍人和軍屬的合法權(quán)益，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過修訂《軍人撫恤優(yōu)待條例》，不斷提高撫恤金標(biāo)準(zhǔn)，拓展社會優(yōu)待范圍和內(nèi)容，進(jìn)一步完善軍人撫恤優(yōu)待制度；《現(xiàn)役軍官休假探親規(guī)定》、《現(xiàn)役士官探親休假規(guī)定》等法規(guī)的實(shí)施，對維護(hù)干部切身利益和身心健康，增強(qiáng)部隊(duì)的凝聚力和戰(zhàn)斗力發(fā)揮了重要作用。

依法治軍不僅有效地推進(jìn)了中國特色的軍事變革，在加強(qiáng)軍事斗爭準(zhǔn)備方面也發(fā)揮了重要作用。

軍事斗爭準(zhǔn)備是國防和軍隊(duì)建設(shè)的中心內(nèi)容。國防動員是軍事斗爭準(zhǔn)備的基礎(chǔ)，事關(guān)國家安全，涉及各個方面。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要實(shí)現(xiàn)有組織、高效率的戰(zhàn)爭動員，必須有權(quán)威性、操作性強(qiáng)的動員法做保障，依法規(guī)范社會各方面在國防動員中的責(zé)任。《民用運(yùn)力國防動員條例》、《國防動員法》等一批國防動員法規(guī)已經(jīng)生效施行。

在對外軍事交流與合作中，我軍也堅(jiān)持貫徹依法治軍方針，注重運(yùn)用法律手段規(guī)范對外軍事關(guān)系。在軍事人員交流與培訓(xùn)、軍事技術(shù)合作、國際和地區(qū)安全合作、軍品貿(mào)易、軍控與裁軍、參與聯(lián)合國維和行動等多個領(lǐng)域，分別制定了相關(guān)軍事法律、法規(guī)，簽訂了雙邊或多邊軍事條約或協(xié)議，為開展國際軍事合作奠定了法律基礎(chǔ)。我軍在涉外軍事行動和國際軍事合作中嚴(yán)格遵守相關(guān)國際法，在國際上樹立了良好形象。

依法治軍之路任重道遠(yuǎn)

實(shí)現(xiàn)依法治軍是一個長期而又艱巨的歷史任務(wù)。必須客觀全面地認(rèn)識依法治軍的目標(biāo)與依法治軍的現(xiàn)實(shí)之間尚有不小的差距，依法治軍已發(fā)揮的作用與軍隊(duì)建設(shè)的迫切需要還不適應(yīng)，軍事立法、軍事執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督檢查方面還有許多薄弱環(huán)節(jié)。因此，需要進(jìn)一步大力強(qiáng)化依法治軍意識，提高依法治軍能力，形成依法治軍的制度和機(jī)制，努力在全軍形成領(lǐng)導(dǎo)依法決策、機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)，部隊(duì)依法運(yùn)轉(zhuǎn)的法治格局。

要著力轉(zhuǎn)變與依法治軍不相適應(yīng)的思想觀念。在我軍治軍理念中，比較強(qiáng)調(diào)人的因素、看重思想教育的作用、強(qiáng)調(diào)依據(jù)上級指示開展工作，應(yīng)當(dāng)說這些都是我軍的優(yōu)勢和傳統(tǒng)，都必須繼承和發(fā)揚(yáng)。但是在新的歷史條件下，如果繼續(xù)固守這些理念，不注意與時俱進(jìn)地吸納新的思想觀念，不善于創(chuàng)新工作的方式方法，就難以適應(yīng)形勢的發(fā)展和部隊(duì)建設(shè)的要求。

對傳統(tǒng)治軍經(jīng)驗(yàn)的偏愛和過分強(qiáng)調(diào)，往往成為貫徹依法治軍方針的習(xí)慣性阻力。部隊(duì)經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象主要有：一是“重將輕制”。只看重領(lǐng)導(dǎo)干部個人的作用，忽視法規(guī)制度的作用。當(dāng)工作出了問題或者運(yùn)轉(zhuǎn)不靈時，通常是用“換人”的辦法來處理問題，很少從制度機(jī)制去考慮和解決問題。二是“重德輕法”。長期以來有些人往往只習(xí)慣于用思想教育手段來解決問題，對法制手段比較生疏、不會運(yùn)用，只在出了事以后才想起去查法規(guī)。三是“重令輕典”。所謂“典”，就是以條令條例為核心的法規(guī)制度，它是具有系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性的治軍的基本規(guī)矩，是指導(dǎo)工作、處理事務(wù)、調(diào)整各方面關(guān)系的基本依據(jù)和準(zhǔn)則。所謂“令”，就是對具體人、具體事項(xiàng)作出的指示、要求，它對調(diào)節(jié)部隊(duì)官兵的行為，增強(qiáng)工作指導(dǎo)的及時性和針對性，有著重要作用。應(yīng)當(dāng)說，“典”和“令”都是部隊(duì)建設(shè)和管理的依據(jù)，其中“典”是基本的依據(jù)。目前在部隊(duì)管理中，往往只重“令”而不重“典”，甚至背離“典”的基本要求隨意發(fā)號施令，以“令”代“典”、以“令”越“典”。這不僅弱化了軍隊(duì)條令條例的功能，同時也是造成文山會海、部隊(duì)忙亂的一個重要原因。

轉(zhuǎn)變與依法治軍不相適應(yīng)的思想觀念，不是要把法制建設(shè)和法制手段放到其他建設(shè)和其他手段之上，更不是要用法制手段來代替其他手段。應(yīng)當(dāng)看到法制也不是包醫(yī)百病的萬能藥方，法制也有著滯后性、作用范圍的有限性等固有的弱點(diǎn)，它只有在與政治、思想、道德、文化等方面的建設(shè)和手段相互配合起來，才能發(fā)揮其特有的作用。在強(qiáng)調(diào)人的因素、重視思想教育的作用、依據(jù)上級指示來開展工作的同時，也要切實(shí)增強(qiáng)法治意識，學(xué)會和熟悉運(yùn)用法制手段，注重從制度機(jī)制上解決問題。

深入推進(jìn)依法治軍的走向

當(dāng)前國防和軍隊(duì)建設(shè)改革正在深入推進(jìn)，適應(yīng)建設(shè)信息化軍隊(duì)、打贏信息化戰(zhàn)爭的要求，著力形成一整套既有中國特色又符合現(xiàn)代軍隊(duì)建設(shè)規(guī)律的組織模式、制度安排和運(yùn)作方式，是我軍改革的重要目標(biāo)。保證改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一個重要途徑，就是要發(fā)揮好法制在頂層設(shè)計(jì)、調(diào)整關(guān)系、規(guī)范運(yùn)行中特有的功能和優(yōu)勢。

中共十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)法治中國建設(shè)若干重大問題的決定》，對全面依法治國和深入推進(jìn)依法治軍作出了明確的戰(zhàn)略部署。中央軍委《關(guān)于新形勢下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》，對提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平進(jìn)一步作出系統(tǒng)規(guī)劃并提出了新的更高要求，必須抓緊貫徹落實(shí)。

首先，要進(jìn)一步完善法規(guī)制度，尤其是要根據(jù)維護(hù)國家海外利益的需要，進(jìn)一步解決好軍隊(duì)執(zhí)行涉外軍事任務(wù)師出有名、行動有據(jù)的問題。目前在國家法律層面，已經(jīng)有了國防法、反分裂國家法，基本解決了我軍執(zhí)行作戰(zhàn)任務(wù)的法律依據(jù)問題，但在執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)方面法律層次的依據(jù)還相對欠缺。在軍隊(duì)的法規(guī)制度層面和執(zhí)行任務(wù)中，行動有據(jù)、處置有方的問題還沒有得到很好解決，還需要抓緊完善相關(guān)法規(guī)制度，為部隊(duì)執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)提供有力的法律支持。

其次，要進(jìn)一步加強(qiáng)軍隊(duì)的法律教育和訓(xùn)練，提高官兵運(yùn)用法律的能力。執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)對官兵特別是指揮員的法律素質(zhì)提出了更高的要求。只有使官兵熟悉掌握了相關(guān)法律知識包括國際法知識，才能在行動中始終占據(jù)主動，做到有理有利有節(jié)。此外，從法律保障能力方面看，也還需要進(jìn)一步加強(qiáng)法律保障隊(duì)伍和法律保障機(jī)制建設(shè)。健全完善軍事法律顧問制度，充分發(fā)揮軍隊(duì)律師隊(duì)伍的作用，建立為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和指揮員及時提供法律咨詢意見的保障機(jī)制。