關(guān)于產(chǎn)能過(guò)剩及政府補(bǔ)貼問(wèn)題的思考

張于喆

“十二五”期間，我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展在面臨“產(chǎn)業(yè)低端化、技術(shù)空心化、市場(chǎng)邊緣化”、“融資難、融資貴”、政策舉措缺乏“針對(duì)性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性”三大問(wèn)題的同時(shí)，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)界、還是學(xué)界和政府部門(mén)都對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩、政府補(bǔ)貼兩個(gè)敏感問(wèn)題進(jìn)行了廣泛的討論。從一定程度上來(lái)講，產(chǎn)能過(guò)剩、政府補(bǔ)貼都涉及政府的職能邊界問(wèn)題，因此，我們有必要對(duì)這兩大問(wèn)題進(jìn)行梳理分析，理清現(xiàn)實(shí)和癥結(jié)所在，為未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能尋找方向和著力點(diǎn)。

一、有關(guān)產(chǎn)能過(guò)剩的探討

關(guān)于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中部分領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩討論，主要集中在兩個(gè)問(wèn)題上，一是“有沒(méi)有產(chǎn)能過(guò)剩？”，二是“如果有的話(huà)，該如何面對(duì)？”。

（一）有沒(méi)有產(chǎn)能過(guò)剩

政府相關(guān)部門(mén)在推動(dòng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，取得了一定的成績(jī)也達(dá)到了某些政策目標(biāo)；但是卻無(wú)意間扭曲了投資者的風(fēng)險(xiǎn)偏好、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)投資收益率，并在投資者情緒的變化下加快和放大了行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的嚴(yán)重程度。

以光伏制造行業(yè)為例，據(jù)報(bào)道，我國(guó)從多晶硅到組件的光伏制造企業(yè)總數(shù)已超千家，其中組件企業(yè)數(shù)量約占2/3，光伏組件建成產(chǎn)能達(dá)70GW以上，2014年平均產(chǎn)能利用率不足50%，半數(shù)以上組件生產(chǎn)企業(yè)仍陷于虧損狀態(tài)。再以L(fǎng)ED領(lǐng)域?yàn)槔?，面?duì)全球經(jīng)濟(jì)增速放緩、市場(chǎng)震蕩加劇的外部環(huán)境，2015年以來(lái)，在產(chǎn)業(yè)整體高速發(fā)展的同時(shí)，部分企業(yè)也面臨著裁員、倒閉的危機(jī)，例如，鑫佑光電、中祥創(chuàng)新電子、佛山托維、云傲照明等紛紛倒閉或遭圍堵，晶元光電、璨圓光電等臺(tái)系廠(chǎng)商也加大了裁員力度。這一切，都在某種程度上凸顯了LED照明產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)能擴(kuò)張步伐過(guò)快、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈后所面對(duì)的發(fā)展難題。

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，面對(duì)部分領(lǐng)域已然存在的產(chǎn)能過(guò)剩，我們沒(méi)有必要諱言；同時(shí)，也必須客觀(guān)看待，沒(méi)有必要夸大事實(shí)。因?yàn)椋糠诸I(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩有其階段性和特殊性，屬于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的必經(jīng)階段、不可避免。任何新興行業(yè)在趨于成熟時(shí)，都必然要經(jīng)歷一個(gè)殘酷競(jìng)爭(zhēng)的階段，這一階段將會(huì)出現(xiàn)兩極分化，一方面會(huì)顯現(xiàn)部分龍頭企業(yè)“大者恒大、強(qiáng)者恒強(qiáng)”的局面，另一方面也會(huì)出現(xiàn)部分中小企業(yè)倒閉的局面。而且，從長(zhǎng)期看，這些領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景依舊廣闊。

因此，對(duì)于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)而言，部分領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩應(yīng)屬于“周期性產(chǎn)能過(guò)?！?，而非“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)?！被颉伴L(zhǎng)期性產(chǎn)能過(guò)剩”，某種程度上，也可以歸結(jié)為因政府產(chǎn)業(yè)政策不適當(dāng)而造成的“政策性產(chǎn)能過(guò)?！?。

（二）如何面對(duì)“產(chǎn)能過(guò)?！眴?wèn)題

在承認(rèn)“產(chǎn)能過(guò)?！眴?wèn)題的同時(shí)，就面臨第二個(gè)問(wèn)題，即應(yīng)該采取何種措施應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，在對(duì)待高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)部分領(lǐng)域的“周期性產(chǎn)能過(guò)?！眴?wèn)題時(shí)，應(yīng)同傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)?！被颉伴L(zhǎng)期性產(chǎn)能過(guò)?！眴?wèn)題進(jìn)行區(qū)分處理。

由于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)符合國(guó)家的戰(zhàn)略導(dǎo)向，而且還具有解決就業(yè)、增加稅收、拉動(dòng)GDP等一系列顯著效益。因此，相關(guān)領(lǐng)域發(fā)生的“產(chǎn)能過(guò)剩”并不可怕，正是表明行業(yè)正在經(jīng)歷“洗牌”或“整合”階段，是一個(gè)優(yōu)勝劣汰的過(guò)程；一些沒(méi)有核心競(jìng)爭(zhēng)力、依賴(lài)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)、缺乏管理能力的企業(yè)，在外部環(huán)境驟變的過(guò)程中面臨破產(chǎn)倒閉的結(jié)局，無(wú)需引起有關(guān)部門(mén)及相關(guān)人士的大驚小怪，實(shí)屬正常現(xiàn)象。同時(shí)，為有效遏止過(guò)剩產(chǎn)能蔓延，避免問(wèn)題的進(jìn)一步放大，需要關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策的不當(dāng)激勵(lì)，需要通過(guò)政策的優(yōu)化和改革來(lái)加以解決。總的原則在于，政府部門(mén)既沒(méi)有能力準(zhǔn)確選擇技術(shù)路線(xiàn)，也難以判斷企業(yè)是否能實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，因此，應(yīng)減少對(duì)微觀(guān)主體的直接干預(yù)，更多要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決，更多應(yīng)利用消耗與排放的法規(guī)、價(jià)格等相對(duì)市場(chǎng)化的舉措和嚴(yán)格的執(zhí)法，以加強(qiáng)對(duì)企業(yè)決策的科學(xué)引導(dǎo)，鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

具體而言，政府部門(mén)所應(yīng)做的，一是允許市場(chǎng)的自發(fā)淘汰，避免“大而不倒”的直接支持方式，阻礙產(chǎn)業(yè)的“優(yōu)勝劣汰”；二是在市場(chǎng)回暖時(shí)，防止部分已停產(chǎn)或減產(chǎn)的落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃，引起新一輪的盲目擴(kuò)張；三是鼓勵(lì)企業(yè)提升技術(shù)能力、合理降低成本，通過(guò)以縱向的上下游供應(yīng)鏈整合為方向的深度發(fā)展，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力；四是應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行業(yè)產(chǎn)能的客觀(guān)、理性預(yù)測(cè)，并進(jìn)行提示和預(yù)警。

二、有關(guān)政府補(bǔ)貼的探討

關(guān)于政府補(bǔ)貼的討論，也是主要集中在兩個(gè)問(wèn)題上，一是“該不該補(bǔ)貼？”，二是“如果應(yīng)該的話(huà)，應(yīng)該如何補(bǔ)貼？”。

（一）該不該補(bǔ)貼

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際效果看，政府補(bǔ)貼對(duì)于推動(dòng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中部分領(lǐng)域的快速發(fā)展起到了有效作用。

以光伏產(chǎn)業(yè)為例，政府補(bǔ)貼的范圍涵蓋了從初始投資補(bǔ)貼到光伏電站補(bǔ)貼、分布式光伏補(bǔ)貼等各項(xiàng)內(nèi)容，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了全方位的政策支持。如果沒(méi)有政府對(duì)光伏電價(jià)的補(bǔ)貼，光伏產(chǎn)業(yè)相對(duì)煤電（煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)0.38元/千瓦時(shí)）較高的成本（0.7—0.8元/千瓦時(shí)），將使得產(chǎn)業(yè)失去投資吸引力。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看，也紛紛在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興發(fā)展的初期，對(duì)產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼等方面的扶持和鼓勵(lì)政策，為產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。以光伏產(chǎn)業(yè)為例，從德國(guó)、意大利、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，也都在某一階段實(shí)行了某種程度的補(bǔ)貼政策。

因此，政府補(bǔ)貼更多不是“該不該”的問(wèn)題，某種程度上，政府補(bǔ)貼是將外部性充分內(nèi)生化的一種措施，否則市場(chǎng)供求關(guān)系無(wú)法充分反映行業(yè)的正外部性，會(huì)因產(chǎn)出定價(jià)過(guò)低導(dǎo)致投資者難以獲得適合的投資回報(bào)而缺乏投資興趣。同時(shí)，政府補(bǔ)貼也是推動(dòng)和保障高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中處于起步發(fā)展階段領(lǐng)域快速發(fā)展的客觀(guān)需要。因?yàn)?，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生命周期角度看，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起始階段，一方面，需要通過(guò)技術(shù)的拓展實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的控制力，另一方面，需要依靠政府的補(bǔ)貼以彌補(bǔ)成本高、技術(shù)不成熟等發(fā)展初期的必經(jīng)問(wèn)題。

（二）應(yīng)該如何補(bǔ)貼

在坦誠(chéng)政府補(bǔ)貼必要性的同時(shí)，就面臨第二個(gè)問(wèn)題，即應(yīng)該如何補(bǔ)貼的問(wèn)題。雖然政府補(bǔ)貼對(duì)于處于產(chǎn)業(yè)生命周期初期的行業(yè)領(lǐng)域而言相對(duì)重要，但是，當(dāng)政府補(bǔ)貼成為決定市場(chǎng)成長(zhǎng)的一大關(guān)鍵因素時(shí)，也常常會(huì)因?yàn)閮r(jià)格形成機(jī)制的扭曲，導(dǎo)致在時(shí)間、空間上的過(guò)度投資和局部供過(guò)于求；而且，依賴(lài)政府補(bǔ)貼扶持的產(chǎn)業(yè)又很難保證可持續(xù)性的增長(zhǎng)。

對(duì)于行業(yè)投資者而言，更為關(guān)注的是，是否可以保障高技術(shù)項(xiàng)目的投資收益，否則收益的不確定性可能會(huì)導(dǎo)致投資項(xiàng)目和金額的減少。從國(guó)內(nèi)的補(bǔ)貼實(shí)踐看，部分領(lǐng)域的現(xiàn)有補(bǔ)貼政策受制于資金缺口而難以及時(shí)兌現(xiàn)，導(dǎo)致投資者利益無(wú)法保障，也事關(guān)政府的信用。例如，在新能源領(lǐng)域，政府補(bǔ)貼能否及時(shí)發(fā)放對(duì)于項(xiàng)目收益率的影響至為重要。因而，企業(yè)十分關(guān)注政府部門(mén)能否按時(shí)、按量發(fā)放可再生能源補(bǔ)貼；事實(shí)上，補(bǔ)貼兩年后發(fā)放已是常態(tài)，最長(zhǎng)有拖欠3年的，截至2015年上半年，僅光伏發(fā)電項(xiàng)目就已拖欠200億元。結(jié)果造成“不少企業(yè)因補(bǔ)貼延遲支付已承擔(dān)了巨大的現(xiàn)金流包袱，乃至透支了巨大的財(cái)務(wù)成本”。

因此，政府部門(mén)必須要提高資金使用效率，確保補(bǔ)貼的針對(duì)性、及時(shí)性、有效性，充分發(fā)揮好財(cái)政補(bǔ)貼資金對(duì)產(chǎn)業(yè)有質(zhì)量發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作用。

具體而言，政府部門(mén)所應(yīng)做的，一是政府補(bǔ)貼必須既要保證投資者合理利潤(rùn)又要阻止盲目進(jìn)入，必須要在綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景、技術(shù)進(jìn)步速度等多種因素的背景下，設(shè)置合理的補(bǔ)貼發(fā)放額度、補(bǔ)貼下降階梯以及發(fā)放頻度，引導(dǎo)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。二是政府補(bǔ)貼必須找準(zhǔn)著力點(diǎn)，要推動(dòng)企業(yè)不斷提高競(jìng)爭(zhēng)力，即根據(jù)產(chǎn)業(yè)所處的發(fā)展階段，采取有所區(qū)別的補(bǔ)貼策略。在發(fā)展起步階段，供給端的補(bǔ)貼政策往往可以通過(guò)降低企業(yè)的產(chǎn)能成本，帶來(lái)產(chǎn)業(yè)高利潤(rùn)的吸引力，進(jìn)而釋放潛在產(chǎn)能；在產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張后，則需要通過(guò)研發(fā)專(zhuān)用性補(bǔ)助以及嚴(yán)格的資金監(jiān)管制度，將產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步落實(shí)到行業(yè)中的研發(fā)型企業(yè)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）