有關(guān)民族自治立法的若干問題研究

【摘要】在自治立法權(quán)行使過程中，長期存在著民族自治地方與上級國家機(jī)關(guān)之間權(quán)限劃分不明，彼此之間利益博弈長期缺乏法定依據(jù)等問題。這種狀況導(dǎo)致上級國家機(jī)關(guān)的權(quán)力被僭越或者民族自治地方的自治權(quán)得不到落實(shí)。而立法權(quán)限明晰是立法順利進(jìn)行的前提，因此，為促進(jìn)自治區(qū)自治立法，必須明確自治區(qū)自治立法的權(quán)力限度和事項(xiàng)范圍，《立法法》《民族區(qū)域自治法》等法律應(yīng)當(dāng)結(jié)合自治立法權(quán)的權(quán)力、權(quán)利的雙重屬性，進(jìn)一步完善民族自治地方自治立法權(quán)。

【關(guān)鍵詞】立法法；民族自治；自治立法權(quán)

一、民族自治立法的概念界定

“民族自治地方”是我國民族區(qū)域自治制度的較為重要的基礎(chǔ)性概念之一，但是這一概念卻不甚清晰和明確，追根溯源，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是現(xiàn)行法律文件同時從行政建制和行政轄區(qū)兩種不同的角度對“民族自治地方”這一概念進(jìn)行了涵讀。從行政建制意義方面解讀“民族自治地方”概念，是從建立“民族自治地方”以設(shè)立“自治機(jī)關(guān)”、行使“自治權(quán)”的需要而出現(xiàn)的；而從行政轄區(qū)意義方面來看，“民族自治地方”這一概念則側(cè)重于落實(shí)“自治權(quán)”等獲得“國家”的特殊性照顧和享受優(yōu)惠性措施的需要而使用的。

“民族自治立法”相應(yīng)的是指針對“民族自治地方”的相關(guān)法律法規(guī)的立法情況的總稱。自治區(qū)自治立法 是由《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》確立的有關(guān)在自治區(qū)實(shí)行的民族區(qū)域自治制度的規(guī)范性法律文件。

立法權(quán)限明晰是立法順利進(jìn)行的前提。立法權(quán)作為最重要的公權(quán)力之一，無疑也是有限度的，這種限度即我們所指的立法權(quán)限。立法“是對權(quán)利資源、權(quán)力資源以及其他有關(guān)社會利益，進(jìn)行制度性配置和調(diào)控的專門活動。立法也是對個人和組織在國家生活和社會生活中的義務(wù)或責(zé)任的法定制度性確定。立法還是對所有社會主體的社會行為和社會自由的范圍所作的法定制度性界定?！?/p>

自治區(qū)自治立法狀況從立法的角度反映了自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度，因此，研究自治區(qū)自治立法現(xiàn)狀無論是在法理層面還是在實(shí)踐層面，都具有十分重要的意義。

二、民族自治立法的現(xiàn)狀分析

由于憲法、法律在自治區(qū)自治立法的權(quán)限、主體、程序規(guī)定上的缺陷，導(dǎo)致了自治區(qū)自治立法缺失、地方立法基本上由人大常委會進(jìn)行、自治區(qū)立法與省立法基本上沒有區(qū)別的現(xiàn)狀，使得實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治制度自治立法基礎(chǔ)不牢，需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革。依據(jù)中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)對廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、西藏等五個自治區(qū)的立法進(jìn)行的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，可以了解到，在五個自治區(qū)中，除西藏所制定的地方法規(guī)略少外，其他四個自治區(qū)制定的地方法規(guī)均在250-400件，數(shù)量不算太少。從某種意義上說，自治區(qū)在立法方面與省、直轄市沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，沒有體現(xiàn)出“使自治機(jī)關(guān)有大于一般地方的自主權(quán)”；從這些地方法規(guī)的立法主體來看，基本上均由人大常委會制定，人大制定的極少，所占比例僅1.10%。另外，除自治區(qū)人大及其常委會的立法程序、議事規(guī)則均由人大制定外，五個自治區(qū)人大的立法權(quán)限（事權(quán)）沒有一致性。由此可見，我國自治區(qū)的自治立法權(quán)主要通過在地方性法規(guī)中對法律的規(guī)定做出變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定而實(shí)現(xiàn)，多數(shù)地方性法規(guī)僅僅規(guī)定法律執(zhí)行的特殊措施。自治區(qū)立法機(jī)關(guān)并沒有制定專門的自治法規(guī)，只發(fā)布了涉及地方自治的個別決定。

自治區(qū)自治立法缺失之原因，主要有：

1、自治區(qū)自治立法權(quán)限不明

中央立法與自治區(qū)自治立法在立法事項(xiàng)上沒有明確劃分。自治區(qū)自治立法事項(xiàng)與一般地方立法事項(xiàng)混同。自治區(qū)之間的自治立法權(quán)限是否一致沒有明確的法律規(guī)定。

2、自治區(qū)自治立法主體難以履行自治立法的職責(zé)

自治區(qū)人民代表大會不能自主界定立法自治權(quán)的范圍。自治區(qū)人民代表大會制定的自治法規(guī)質(zhì)量偏低。

3、自治法規(guī)報批制的程序阻礙

一方面不利于國家賦予民族自治地方較多自主權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面損害了自治區(qū)自治立法權(quán)的完整性、自主性。再者，批準(zhǔn)權(quán)導(dǎo)致自治立法性質(zhì)混亂。

2015年3月15日最新修改的《立法法》的修訂致力于打破全國立法“一刀切”局面，賦予設(shè)區(qū)的市在一定范圍內(nèi)的立法權(quán)，自治州人大常委會因此獲得地方性法規(guī)制定權(quán)。但是，民族自治地方與上級國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限劃分仍不明確，自治州人大常委會新獲得的地方性法規(guī)制定權(quán)還對自治州人大的自治立法權(quán)構(gòu)成一定威脅。因此，民族自治立法的發(fā)展保障問題顯得尤為重要。

新《立法法》修訂仍未解決民族自治地方自治立法權(quán)和上級國家機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分，一是民族自治地方與上級國家機(jī)關(guān)之間權(quán)限劃分仍然不明；二是自治州人大的自治立法權(quán)可能被人大常委會的地方性法規(guī)制定權(quán)削弱。

三、民族自治立法的發(fā)展保障

目前《立法法》《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定無法解決實(shí)踐中民族自治地方與上級國家機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限分配存在的問題，相關(guān)條款的內(nèi)容還需進(jìn)一步明確或完善。

1、合理解釋現(xiàn)行法律規(guī)范以明確自治立法權(quán)的范圍

首先，民族自治地方自治立法權(quán)具有權(quán)力屬性，在對民族自治地方、上級國家機(jī)關(guān)與中央權(quán)力配置規(guī)范進(jìn)行解釋時，應(yīng)遵循中央在權(quán)力劃分上起著決定性作用的基本原則；其次，中央與地方權(quán)力的劃分主要通過憲法和法律實(shí)現(xiàn)；最后應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院或相關(guān)領(lǐng)域主管部門制定實(shí)施細(xì)則，作為解釋自治立法權(quán)范圍的重要參考。當(dāng)然，民族自治地方自治立法權(quán)具有權(quán)利屬性，權(quán)利的保障不僅要禁止上級國家機(jī)關(guān)對自治立法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，還要求上級國家機(jī)關(guān)對自治立法權(quán)的行使提供保障措施。

2、盡快完善監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制以規(guī)范自治立法權(quán)的行使

對于民族自治地方或上級國家機(jī)關(guān)怠于行使權(quán)力或不當(dāng)行使權(quán)力的，民族自治地方權(quán)利遭到侵害或者缺乏保障的，都應(yīng)當(dāng)規(guī)定法律后果。對《立法法》《民族區(qū)域自治法》以及相關(guān)權(quán)力配置規(guī)范作出解釋，從實(shí)施方式上看，可以分為有權(quán)機(jī)關(guān)作出的主動解釋和產(chǎn)生爭議之后應(yīng)申請作出的被動解釋。無論采取何種方式，都需要相應(yīng)程序條款保障。目前，對民族自治地方不當(dāng)行使權(quán)力有一定的監(jiān)督機(jī)制。但是，對上級國家機(jī)關(guān)怠于或不當(dāng)行使權(quán)力缺乏監(jiān)督機(jī)制。

3、及時制定配套措施以防止自治立法權(quán)被虛置

合理解釋現(xiàn)行規(guī)范與完善監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制，主要針對自治立法權(quán)遭到侵害的情形。當(dāng)前許多自治州人大常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力還沒有啟動，因此自治州人大常委會行使地方性法規(guī)的制定權(quán)對自治州人大自治立法權(quán)造成的實(shí)際影響，還有待進(jìn)一步觀察。

然而，為了發(fā)揮《立法法》對立法行為的指引作用，防止自治州人大在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)范圍內(nèi)的自治立法權(quán)的虛置，上級人大常委會在確定自治州開始行使地方性法規(guī)制定權(quán)的具體步驟和時間時，也應(yīng)當(dāng)考慮到自治州人大常委會削弱自治州人大自治立法權(quán)的可能性，及時制定配套措施規(guī)范自治州人大常委會的立法行為。同時，上級人大常委會還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對自治州人大常委會行使地方性法規(guī)制定權(quán)的檢查、監(jiān)督，確?！读⒎ǚā返某踔缘靡月鋵?shí)。

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【作者簡介】

王明月（1991—），女，山東泰安人，貴州民族大學(xué)法學(xué)院2014級碩士研究生。