關(guān)于區(qū)（縣）人大常委會(huì)設(shè)立預(yù)算工委加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督工作的研究

加強(qiáng)預(yù)算決算審查監(jiān)督，是各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。本市區(qū)（縣）人大自設(shè)立常委會(huì)以來，積極探索加強(qiáng)人大預(yù)決算審查監(jiān)督的途徑和方式，著力推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督方向邁進(jìn)，取得了明顯成效。但對(duì)照預(yù)算審查監(jiān)督相關(guān)法律的規(guī)定還有一定差距，其中一個(gè)重要原因就是沒有專門為人大及其常委會(huì)審查監(jiān)督預(yù)算決算提供服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)。對(duì)此，我們圍繞區(qū)（縣）人大設(shè)立常委會(huì)預(yù)算工委，進(jìn)一步加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的課題，進(jìn)行了研究。

一、區(qū)（縣）人大常委會(huì)設(shè)立預(yù)算工委的必要性

在區(qū)（縣）人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)中，增設(shè)預(yù)算工作委員會(huì)，對(duì)于人大及其常委會(huì)更好地履行預(yù)決算審查監(jiān)督職能，具有十分重要的意義。

1、設(shè)立預(yù)算工委是貫徹中央要求的體現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告提出要加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督。實(shí)行全口徑的預(yù)算監(jiān)督，區(qū)（縣）人大不但要審查本級(jí)政府的公共財(cái)政預(yù)決算，還要審查本級(jí)政府的基金預(yù)決算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，延伸對(duì)政府債務(wù)等開展審查監(jiān)督。設(shè)立預(yù)算工委，為實(shí)現(xiàn)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督提供專門服務(wù)，是貫徹落實(shí)中央要求的重要舉措。

2、設(shè)立預(yù)算工委是實(shí)施預(yù)算相關(guān)法律的要求。憲法、地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)預(yù)算進(jìn)行審批、監(jiān)督及對(duì)預(yù)算調(diào)整和決算的審批。監(jiān)督法對(duì)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)決算、聽取和審議預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、審查批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整等提出了具體要求。新修改的預(yù)算法對(duì)全口徑預(yù)決算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行和調(diào)整，作出了更具體的規(guī)定。設(shè)立預(yù)算工委，強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)決算審查監(jiān)督的組織保障，對(duì)于全面貫徹實(shí)施預(yù)算法律法規(guī)，促進(jìn)政府依法行政和科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)，具有重要的作用。

3、設(shè)立預(yù)算工委是人大依法履職的需要。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的經(jīng)常性監(jiān)督，是人大對(duì)政府預(yù)算實(shí)施監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。目前，本市大部分區(qū)（縣）人大常委會(huì)將監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的工作交由財(cái)經(jīng)工委承擔(dān)，而財(cái)經(jīng)工委涉及的工作面較廣，聯(lián)系的政府部門較多，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的督查難以做到常態(tài)化。以我區(qū)人大為例，目前本級(jí)預(yù)算涉及區(qū)直44個(gè)部門268家單位，2015年區(qū)本級(jí)一般公共預(yù)算支出177.24億元，是1993年撤縣建區(qū)的120倍。工委人員編制少，工作能力不足，難以適應(yīng)發(fā)展要求。因此，設(shè)立常委會(huì)預(yù)算工委已十分必要、勢(shì)在必行。

二、設(shè)立區(qū)（縣）人大常委會(huì)預(yù)算工委的設(shè)想

按照有關(guān)規(guī)定，本市區(qū)（縣）都將設(shè)立人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。人大財(cái)經(jīng)委與常委會(huì)預(yù)算工委的法律地位不同，其中，預(yù)算工委的定位是區(qū)（縣）人大常委會(huì)開展預(yù)決算審查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)，協(xié)助人大財(cái)經(jīng)委辦理人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審查預(yù)決算和預(yù)算調(diào)整方案以及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。

預(yù)算工委主要工作職責(zé)：1、對(duì)區(qū)人民政府提請(qǐng)本級(jí)人大和人大常委會(huì)審議的預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)先審查，并協(xié)助人大財(cái)經(jīng)委向常委會(huì)提出初步審查意見；2、在常委會(huì)聽取和審議預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案、審計(jì)工作報(bào)告和審計(jì)問題整改情況前進(jìn)行調(diào)研和初步審查，并協(xié)助人大財(cái)經(jīng)委向常委會(huì)提出審查意見；3、依照相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)政府預(yù)算收支平衡、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的資金安排和使用、預(yù)算超收收入的安排和使用、市對(duì)本區(qū)財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和使用、區(qū)向下級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、執(zhí)行人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算決議等情況進(jìn)行重點(diǎn)檢查和調(diào)研；4、根據(jù)主任會(huì)議的安排，對(duì)財(cái)稅體制和預(yù)算制度改革情況開展檢查和調(diào)研；對(duì)政府部門申報(bào)的重大預(yù)算項(xiàng)目組織聽證；督促各預(yù)算部門做好預(yù)算的公開工作；協(xié)助人大財(cái)經(jīng)委開展財(cái)政、審計(jì)等方面法律法規(guī)的執(zhí)法檢查；5、承擔(dān)有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督法律和地方性法規(guī)草案的征求意見工作，對(duì)落實(shí)和整改常委會(huì)關(guān)于改進(jìn)預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行的意見的情況進(jìn)行督促檢查；6、辦理人大代表關(guān)于預(yù)算監(jiān)督方面的意見和建議等。

預(yù)算工委人員一般以9―11人為宜。其中，設(shè)工委主任一人，工委副主任一人，委員7―9人（兼職）。考慮到預(yù)算工委與人大財(cái)經(jīng)委工作上的關(guān)系，預(yù)算工委主任宜由人大財(cái)經(jīng)委的一名副主任委員兼任，以利于相互之間工作的有效銜接和工作協(xié)同。

關(guān)于工委委員的構(gòu)成，地方組織法第五十三條僅規(guī)定“常委會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”，而對(duì)人員構(gòu)成未加以明確?？紤]到預(yù)算審查工作專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，可以從人大財(cái)經(jīng)委和具有財(cái)經(jīng)專業(yè)背景的人大代表中遴選4—5人；從稅務(wù)、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等政府部門中有長(zhǎng)期從事預(yù)算、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)分析工作經(jīng)驗(yàn)的人員中遴選3—4人，作為預(yù)算工委的委員。

三、對(duì)預(yù)算工委依法履職充分發(fā)揮作用的思考

新設(shè)立的預(yù)算工委，應(yīng)抓住貫徹實(shí)施預(yù)算法契機(jī)和完善預(yù)算管理制度這個(gè)重點(diǎn)，勇于創(chuàng)新、敢于突破，為人大及其常委會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高預(yù)算審查工作水平。要把增強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)、提高工作水平擺上重要工作日程，加強(qiáng)財(cái)稅政策的學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確把握國(guó)家財(cái)稅體制改革帶來的新情況、新變化，提高判斷形勢(shì)、預(yù)測(cè)發(fā)展的能力；加強(qiáng)預(yù)算法的學(xué)習(xí)，掌握法律對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算審查、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整等方面的時(shí)限要求和約束性規(guī)定，理清一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算各自的功能定位、編制原則和相互關(guān)系；加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，掌握人大議事的規(guī)則和程序、人大組織預(yù)算聽證、開展執(zhí)法檢查和工作調(diào)研的方式方法。

（二）建章立制，強(qiáng)化預(yù)算審查工作剛性。要堅(jiān)持以制度促規(guī)范，及時(shí)向常委會(huì)主任會(huì)議提出建立和完善人大常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督辦法、人大常委會(huì)預(yù)算聽證辦法、關(guān)于審計(jì)查出突出問題整改情況向人大常委會(huì)報(bào)告的規(guī)定等建議，并做好相關(guān)辦法草案的起草，提交常委會(huì)審議通過，為工委履職提供制度保障。堅(jiān)持以機(jī)制促落實(shí)，對(duì)外與財(cái)政部門建立日常工作溝通聯(lián)系機(jī)制、預(yù)算決算草案預(yù)先審查機(jī)制、預(yù)算執(zhí)行情況跟蹤督查機(jī)制、重大預(yù)算項(xiàng)目資金支出通報(bào)機(jī)制、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果預(yù)先檢查機(jī)制、審計(jì)查出問題整改跟蹤督查機(jī)制、規(guī)范性文件備案審查機(jī)制；對(duì)內(nèi)建立以常委會(huì)主導(dǎo)、人大財(cái)經(jīng)委初步審查、預(yù)算工委預(yù)先審查、人大代表參與和預(yù)算專家組輔助的預(yù)算審查工作機(jī)制，匯聚工作資源和力量，提升工委預(yù)算審查工作的質(zhì)量。

（三）精準(zhǔn)發(fā)力，扎實(shí)開展預(yù)算審查工作。人大在預(yù)算決算審查監(jiān)督方面發(fā)揮職能作用，主要是通過決定預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和規(guī)范預(yù)算管理三個(gè)途徑來實(shí)現(xiàn)。在決定預(yù)算過程中，工委要提前介入預(yù)算編制，督促財(cái)政部門合理界定各類預(yù)算的功能，進(jìn)一步細(xì)化公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的完整性；督促政府部門對(duì)擬列入下一年度預(yù)算的項(xiàng)目，提前做好項(xiàng)目論證評(píng)估、可行性研究等前期工作，提高項(xiàng)目預(yù)算年初到位的比例。每年選擇2-3個(gè)政府投資項(xiàng)目，通過聽證會(huì)等形式，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、可行性、預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)及預(yù)算資金等進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。推動(dòng)政府進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍，加大收益調(diào)入公共預(yù)算的力度；推動(dòng)財(cái)政部門積極探索編制政府性債務(wù)預(yù)算，并納入財(cái)政預(yù)算管理，接受人大審查監(jiān)督。充分運(yùn)用審計(jì)成果，針對(duì)性地對(duì)決算（草案）報(bào)告開展預(yù)先審查，提出意見建議，為常委會(huì)審查批準(zhǔn)決算提供依據(jù)。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，督促財(cái)政部門不斷規(guī)范預(yù)算收支管理，嚴(yán)格預(yù)算變更行為，需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，依照法定程序報(bào)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。暢通與財(cái)政部門信息互通的渠道，及時(shí)掌握預(yù)算收支執(zhí)行情況及存在的問題，提出加強(qiáng)和改進(jìn)工作的意見。有計(jì)劃地對(duì)政府重點(diǎn)支出和重大項(xiàng)目資金安排使用等情況進(jìn)行調(diào)研，及時(shí)糾正發(fā)現(xiàn)的問題或向常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告。加強(qiáng)審計(jì)查出突出問題整改情況的跟蹤檢查，確保常委會(huì)審議決定和審計(jì)查出問題的整改工作落實(shí)到位。

在規(guī)范預(yù)算管理工作中，以建立全面規(guī)范、公開透明的公共預(yù)算管理制度為目標(biāo)，推動(dòng)財(cái)政部門進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理和加強(qiáng)制度建設(shè)，完善全口徑預(yù)算體系。加大對(duì)部門預(yù)算的日常跟蹤力度，督促財(cái)政部門健全部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)預(yù)算部門績(jī)效目標(biāo)申報(bào)工作和重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用的績(jī)效考核，強(qiáng)化預(yù)算部門的主體責(zé)任，提高財(cái)政資金的有效使用率；推動(dòng)建立和完善預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制、中期跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的動(dòng)態(tài)平衡和可持續(xù)性。

（四）借智聚力，增強(qiáng)預(yù)決算審查工作實(shí)效。善于借助政府審計(jì)部門的力量，加強(qiáng)協(xié)同協(xié)作，保持工作對(duì)接，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、工作互動(dòng)的格局。工作中，突出對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的審計(jì)，突出審計(jì)整改，增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)效。聘請(qǐng)具有專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的財(cái)經(jīng)專業(yè)人員組成專家組，輔助工委開展預(yù)算審查工作；選擇具有專業(yè)素養(yǎng)的人大代表，組成人大預(yù)算審查專業(yè)組，增強(qiáng)工委預(yù)算審查工作的力量。注重發(fā)揮代表的作用，以代表小組為單位，采取一個(gè)代表小組審查一個(gè)政府部門預(yù)算的辦法，在人代會(huì)會(huì)議召開前，對(duì)政府部門預(yù)算進(jìn)行專門審查，拓寬預(yù)算審查工作的深度，也為工委對(duì)預(yù)算（草案）提出預(yù)審意見提供充分依據(jù)。