土地儲(chǔ)備法律制度研究

摘要：實(shí)踐證明，土地儲(chǔ)備制度作為調(diào)控土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)不可或缺的重要制度，其改革方向的正確性是不容質(zhì)疑的，只能在深化相關(guān)制度改革中進(jìn)一步興其利、除其弊。為此我們有必要依據(jù)土地儲(chǔ)備制度發(fā)展的現(xiàn)狀，參照相關(guān)制度完善措施，對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行剖析總結(jié)，提出完善土地儲(chǔ)備制度的建議。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；法律制度；完善

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）03-0055-01

我國(guó)房地產(chǎn)制度主要包括一級(jí)市場(chǎng)制度、二級(jí)市場(chǎng)制度和三級(jí)市場(chǎng)制度，其中一級(jí)市場(chǎng)主要是指國(guó)家壟斷市場(chǎng)，市政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)的市場(chǎng)，即是指國(guó)家和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的單方面的出讓市場(chǎng)。一級(jí)市場(chǎng)制度的主要內(nèi)容包括土地出讓制度、土地儲(chǔ)備制度、征收制度、土地年租制度、土地劃撥制度。本文主要對(duì)土地儲(chǔ)備制度存在的問(wèn)題和完善措施進(jìn)行分析和總結(jié)。

一、土地儲(chǔ)備制度概述

土地儲(chǔ)備制度是指由政府按照法定程序，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體你規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，通過(guò)收回、收購(gòu)、置換和征收等方式取得土地，直接進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)后儲(chǔ)備，并以公開(kāi)招標(biāo)、拍賣方式按需供應(yīng)土地，調(diào)控各類建設(shè)用地需求的制度。建立土地儲(chǔ)備制度是地方政府為促進(jìn)城市土地集約利用而進(jìn)行的積極探索，是地方政府在經(jīng)歷了土地市場(chǎng)跌宕起伏后，順應(yīng)土地制度和市場(chǎng)基本規(guī)律，配置土地資源的制度創(chuàng)新。土地儲(chǔ)備制度經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，其主流工作的內(nèi)容已基本穩(wěn)定，土地儲(chǔ)備制度的建立，增強(qiáng)了政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力，促進(jìn)了土地市場(chǎng)的發(fā)育，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用。土地儲(chǔ)備制度在我國(guó)擁有極其重要的地位，直接關(guān)系到地方政府的財(cái)政利益。①

具體而言，土地土地儲(chǔ)備制度的特征主要表現(xiàn)為：一是我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具有特定性，土地儲(chǔ)備的具體工作由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，即是由法規(guī)明確授權(quán)，獨(dú)立的帶有事業(yè)單位性質(zhì)的法人組織，可以獨(dú)立行使職權(quán)并且承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是土地儲(chǔ)備范圍具有法定性，相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了其范圍，具體包括：依法收回的國(guó)有土地；行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地；收購(gòu)的土地；已辦理農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)而取得的土地；其他依法取得的土地。三是土地儲(chǔ)備運(yùn)作具有一體性，土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作包括土地收購(gòu)取得、儲(chǔ)備、出讓三個(gè)環(huán)節(jié)，它們通過(guò)產(chǎn)權(quán)、資金的流轉(zhuǎn)互相聯(lián)系，形成了土地收購(gòu)，土地儲(chǔ)備，土地供應(yīng)循環(huán)機(jī)制。

二、我國(guó)土地儲(chǔ)備制度存在的問(wèn)題

首先，從立法層面而言，我國(guó)土地儲(chǔ)備法律層級(jí)較低，目前我國(guó)的土地儲(chǔ)備法律制度的主要內(nèi)容是國(guó)土資源部制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，從法律層級(jí)上來(lái)說(shuō)，僅僅是部門規(guī)章。其效力層級(jí)太低，不足以指導(dǎo)全國(guó)性的土地儲(chǔ)備工作，僅僅依靠一部國(guó)土資源部的部門規(guī)章，難以有效處理土地儲(chǔ)備這一關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基本問(wèn)題。為此，我們應(yīng)該制定更高層級(jí)的立法。與此同時(shí)，我國(guó)土地儲(chǔ)備現(xiàn)行立法內(nèi)容規(guī)定也較為分散，各種政策、規(guī)章之間的沖突較多，缺乏統(tǒng)一性。土地儲(chǔ)備的探索和推行，具體以地方政府為主，在內(nèi)容上存在差異。②

其次，監(jiān)督管理土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的機(jī)制缺乏。法律法規(guī)本身就賦予了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不少“實(shí)權(quán)”，而對(duì)其職責(zé)和義務(wù)的規(guī)定又較為模糊和原則性，因此在這種情況下，制度制約的缺失必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。于是對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管是勢(shì)在必行的。但是我國(guó)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及其上級(jí)單位的監(jiān)管卻十分匱乏。主要表現(xiàn)如下兩個(gè)方面：一是內(nèi)部監(jiān)管缺少有效制約，二是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)缺失。

最后，現(xiàn)有的集體所有制難以保障農(nóng)民的權(quán)利。主要表現(xiàn)為：一是我國(guó)集體土地的流轉(zhuǎn)在現(xiàn)有法律框架下，只能對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在不改變農(nóng)用地性質(zhì)的前提下，進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換等等方式的流轉(zhuǎn)。二是在政府征收時(shí)，也是以集體為單位與政府進(jìn)行補(bǔ)償協(xié)商，個(gè)體農(nóng)民在協(xié)商過(guò)程中幾乎不可能有發(fā)言權(quán)，無(wú)法通過(guò)合同制度有效維護(hù)自己的利益。

三、我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的完善

第一，應(yīng)當(dāng)提高土地儲(chǔ)備的立法層級(jí)，統(tǒng)一立法規(guī)范。這就要求由更高級(jí)別的立法主體來(lái)制定相關(guān)的法律法規(guī)，將其作為土地使用和管理制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入土地使用和管理法律規(guī)范之中，實(shí)行統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備供應(yīng)制度。此外對(duì)于比較抽象，不具有可操作性的規(guī)定要進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，更具有實(shí)際操作性，要嚴(yán)格監(jiān)督管理土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的各種行為，也要注意各種法律法規(guī)之間的一致性與協(xié)調(diào)性，必須避免它們相互之間發(fā)生沖突。

第二，應(yīng)當(dāng)建立更加嚴(yán)格的土地監(jiān)管機(jī)制。土地儲(chǔ)備是一種行政行為，如果缺乏有效的監(jiān)督制度，那么這種權(quán)利會(huì)不受控制的被加以濫用。所以，建立土地儲(chǔ)備的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理措施是有其重要意義的。首先是對(duì)土地儲(chǔ)備主體的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。具體要求主要包括兩個(gè)方面，一是要引入針對(duì)國(guó)土系統(tǒng)的專職監(jiān)管部門，二是要引入民主監(jiān)督的機(jī)制，如土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在制定土地儲(chǔ)備計(jì)劃之后可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取市民代表的建議等。③其次是要構(gòu)建土地儲(chǔ)備行為的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。最后，還要構(gòu)建土地儲(chǔ)備的定期公示制度，切實(shí)保障制度透明化、公正化。

第三，應(yīng)當(dāng)保障集體所有制土地主體的權(quán)益。城鄉(xiāng)土地二元制度是一個(gè)歷史性問(wèn)題，并不是一朝一夕便可以改變的，因此，我們應(yīng)當(dāng)在這一制度存在的基礎(chǔ)之上，另辟蹊徑，從而更好的保障集體所有制土地主體的權(quán)益。首先，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，將閑置的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓，即避免了在農(nóng)用地征地中必須面對(duì)政府的問(wèn)題。其次，應(yīng)當(dāng)在土地儲(chǔ)備中擴(kuò)大民眾參與，保障農(nóng)民在征地過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)，這對(duì)于保障其合法權(quán)益具有舉足輕重的意義。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)土地市場(chǎng)的政府主導(dǎo)性特征是顯而易見(jiàn)的，針對(duì)目前土地市場(chǎng)存在的一系列問(wèn)題，我們必須加緊步伐，將問(wèn)題逐個(gè)擊破，不斷提出完善的舉措，從而更好的保障我國(guó)相關(guān)土地制度的制定與落實(shí)。總而言之，我國(guó)土地制度，尤其是土地儲(chǔ)備制度尚存在問(wèn)題，完善改革任重道遠(yuǎn)。

注釋：

①劉國(guó)有.土地儲(chǔ)備法律制度研究[D].哈爾濱工程大學(xué)，2011. P8-9

②喻霞.論我國(guó)土地儲(chǔ)備法律制度的完善[D].西南交通大學(xué)，2013. P36-37

③李蕓.我國(guó)土地儲(chǔ)備法律制度的完善[J]. 商業(yè)文化（上半月）.2011.07.12. P12

參考文獻(xiàn)：

[1]高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究》法律出版社2012年版。

[2]陸國(guó)飛：“從征收的“回歸”看土地儲(chǔ)備的法律命運(yùn)”，載《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法研究》2012年第1期。

[3]崔建遠(yuǎn)：“土地儲(chǔ)備制度及其實(shí)踐之評(píng)析”，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。

作者簡(jiǎn)介：李澤陽(yáng)（1991年—），女，漢族，河北省廊坊市人，現(xiàn)為西北政法大學(xué)2014級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生。