城市規(guī)劃中的公眾參與

肖春

【摘 要】針對(duì)“新建住宅要推廣街區(qū)制”輿情事件， 本文通過剖析事件中的城市規(guī)劃中的公眾參與現(xiàn)狀，獲取對(duì)當(dāng)前城市規(guī)劃公眾參與的問題的反思，進(jìn)而提出城市規(guī)劃中公眾參與的方法，培養(yǎng)公眾參與意識(shí)，推進(jìn)城市規(guī)劃的公眾參與，提升城市規(guī)劃政策的科學(xué)性。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；公眾參與；街區(qū)制

在我國城市化的快速推進(jìn)的過程中，城市不斷擴(kuò)張與城市資源的稀缺性之間存在的矛盾日益凸顯，隨之導(dǎo)致多元利益主體之間的矛盾不斷增長，城市規(guī)劃的公共性時(shí)常發(fā)生偏離。在不動(dòng)搖城市規(guī)劃公共性的價(jià)值目標(biāo)下，城市規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策，其制定必須突破政府傳統(tǒng)的單一的、封閉的城市規(guī)劃發(fā)展模式，同時(shí)保障與城市規(guī)劃關(guān)系密切的主體的利益，在此情況下，公民參與城市規(guī)劃的需求呼之欲出。

一、公民參與理論以及我國的公民參與

公眾參與，也可稱為公共參與，主要是從參與的事務(wù)范圍，公眾參與所強(qiáng)調(diào)的是事務(wù)的公共性，如果某個(gè)事務(wù)屬于公共事務(wù)，那么公眾就可以參與到對(duì)該事務(wù)的觀點(diǎn)表達(dá)、討論、評(píng)價(jià)、協(xié)商等活動(dòng)之中。i公眾參與起源于美國、加拿大，最初是為了穩(wěn)定民心，保持社會(huì)安定，而后上升至城市規(guī)劃的制定、管理的民主化。我國城市規(guī)劃中的公眾參與，則是從20世紀(jì)90年代起，不斷演變發(fā)展。1990年，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實(shí)施，注明公眾有遵守規(guī)劃的義務(wù)和檢舉違章的權(quán)利；1991年建設(shè)部頒布《城市規(guī)劃編制辦法》，指出規(guī)劃的編制應(yīng)廣泛征求有關(guān)部門和當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖姡?008年，《華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定了城市規(guī)劃作為公共政策的功能，把公眾參與列入了規(guī)劃的法定過程中。由此，公眾參與成為城市規(guī)劃過程中制度化的進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的手段。

二、“新建住宅要推廣街區(qū)制”輿情事件

2016年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》以“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”、“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”為主的一系列“拆除小區(qū)圍墻”意見出臺(tái)，意圖進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃的建設(shè)，這一政策迅速引起公眾的熱議。據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室后臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，自2月21日至24日，關(guān)于封閉小區(qū)拆墻的網(wǎng)頁新聞?dòng)?3849條，微信1598條，論壇文章3028篇，博客920篇。從總體報(bào)道量來看，網(wǎng)頁新聞成了報(bào)道的主力軍。同時(shí)，新浪新聞?wù){(diào)查顯示，七成多的網(wǎng)友對(duì)“門打開”持反對(duì)意見，其中對(duì)街區(qū)制的討論大致分為兩類，一類涉及城市規(guī)劃涉及到利益的分配。即在“拆除小區(qū)圍墻”中，政府、開放商、居民等主體存在著利益博弈。政府?dāng)M通過小區(qū)圍墻的拆除來打通城市的“毛細(xì)血管”，治理日益加重的城市病。但是拆除圍墻卻容易導(dǎo)致開放商增加的設(shè)計(jì)以及管理費(fèi)用，同時(shí)小區(qū)圍墻的拆除也容易使得小區(qū)公眾的安全問題無法遭到充足的保障。另一類則涉及對(duì)政府單一主導(dǎo)城市規(guī)劃的不滿。大多網(wǎng)友表示與公眾生活密切相關(guān)的政策不建立在足夠的調(diào)研以及群眾意見上就施行，與公共政策的本質(zhì)背道而馳。中國政法大學(xué)教授王衛(wèi)國也認(rèn)為，“政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，但推行時(shí)應(yīng)尊重大家意愿和需求。此外，完全打開也涉及安全和民眾觀念等問題，政府不能強(qiáng)行推行，要尊重《物權(quán)法》?！睆耐踅淌诘挠^點(diǎn)來看，在依法治國的背景下，要打開已建成小區(qū)需要充分尊重業(yè)主以及民眾的權(quán)利，在充分協(xié)商的背景之下，才能逐步打開。

在這場(chǎng)激烈的討論之后，不管最終小區(qū)圍墻“拆”或“不拆”，公眾如此積極參與到城市規(guī)劃中已然是城市規(guī)劃成功的第一步。

三、從“新建住宅要推廣街區(qū)制”輿情事件看公眾參與

（一）我國城市規(guī)劃公眾參與的現(xiàn)狀

從該輿情事件的發(fā)酵中，可從側(cè)面探討該事件中城市規(guī)劃公民參與呈現(xiàn)的現(xiàn)狀：

1、政府主導(dǎo)城市規(guī)劃，公眾參與流于形式

自20世紀(jì)90年代開始，政府開始逐漸以立法形式將城市規(guī)劃單一管理模式向多中心治理模式轉(zhuǎn)變，但公眾參與度往往不強(qiáng)。而政府具有自利性，受效率至上觀念的驅(qū)使，政府往往希冀通過建構(gòu)公共部門來維護(hù)健康的社會(huì)公共生活，容易忽略公民參與。例如，案例中“新建住宅要推廣街區(qū)制”的出臺(tái)并不建立在廣泛的收集群眾意見的基礎(chǔ)上，例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了城市規(guī)劃須有公民參與，但對(duì)于公民參與與否、是否會(huì)對(duì)規(guī)劃的效力產(chǎn)生影響卻沒有強(qiáng)制性規(guī)定，因而給各級(jí)城市政府留下了極大的自由裁量空間。一旦城市政府采取消極的態(tài)度應(yīng)付公民參與，那么城市規(guī)劃中的公民參與則不具備實(shí)際意義，流于形式，往往形成政府主導(dǎo)性規(guī)劃的現(xiàn)象。

2、公眾參與意識(shí)增強(qiáng)，呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)

由“新建住宅要推廣街區(qū)制”輿情事件可見，當(dāng)前公民對(duì)于城市的規(guī)劃已不滿足于事后參與，被動(dòng)地接受，而逐漸產(chǎn)生意識(shí)和熱情，積極參與到包括城市規(guī)劃在內(nèi)的各種公共事務(wù)中，對(duì)與自己切實(shí)相關(guān)的事情發(fā)表意見，影響公共部門的決策制定。

3、公眾參與信息失衡，參與方式單一

由“新建住宅要推廣街區(qū)制”輿情事件可見，在城市規(guī)劃過程中，公眾獲取信息的多少主要取決于政府有關(guān)信息的公開。雖說近年來，出現(xiàn)了聽證制、電子政府等多種參與制度和方式，擴(kuò)展了公眾參與城市規(guī)劃的方式，但公眾獲取信息的形式仍是被動(dòng)的，一旦政府不公開信息或者信息延遲公開，就會(huì)導(dǎo)致公眾參與流于形式，無法具備具體的效能。

（二）對(duì)我國城市規(guī)劃公眾參與的反思

“新建住宅要推廣街區(qū)制”輿情事件的發(fā)展顯示，我國城市規(guī)劃中的公眾參與還處于不成熟階段，但發(fā)展趨勢(shì)值得期待。而同時(shí)，也給今后我國公眾參與城市規(guī)劃的發(fā)展提供了警示：

1.政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，提升規(guī)劃的公共性意識(shí)

城市規(guī)劃由以往的封閉性模式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放性模式，由以往單純的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橛泄妳⑴c的公共行為，要求政府自身的角色進(jìn)行重新定位，轉(zhuǎn)變陳舊的執(zhí)政觀念。政府應(yīng)該是代表普通公眾的權(quán)力，應(yīng)該要為滿足公眾的需求而提供多樣化、個(gè)性化的公共服務(wù)。要以往“管理”社會(huì)、公眾的陳舊觀念，樹立起“服務(wù)”社會(huì)、公眾的理念，在此基礎(chǔ)上，以積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。我國的城市規(guī)劃還處于一種理性建構(gòu)階段，“注重城市內(nèi)部的物質(zhì)空間構(gòu)造，注重城市諸要素之間的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，而忽視作為城市主體的居民的利益需求和意志表達(dá)，忽視了不同利益主體之間的利益博弈與意見交流?！?ii

2.促使公眾盡早參與，制定規(guī)劃的科學(xué)性決策

在現(xiàn)實(shí)生活中，政府總是總在城市總體規(guī)劃已出示初稿或規(guī)劃已基本成形再拿出來聽取公眾意見，這容易讓公眾產(chǎn)生“已經(jīng)定型，我提意見也無法更改”的心理，削弱公眾參與的積極性。因此，建立信息平臺(tái)，盡早讓公眾參與到自身利益密切相關(guān)的規(guī)劃活動(dòng)中，即時(shí)采取電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多渠道并行的方式，多方位地向市民傳達(dá)信息，收集意見，反饋信息，增加群眾參與的自信心，增加公眾意見的表達(dá)和吸納，促進(jìn)政府做出科學(xué)的決策。

3.剖析公眾參與潛在弊端，提高規(guī)劃的公眾參與效果

公眾參與的相關(guān)理論和實(shí)踐表明，公眾參與并非越多越好、越深越好，其也存在一定的負(fù)作用：公眾參與可能影響規(guī)劃整體效率。一般而言，參與的深度和廣度與項(xiàng)目成本成正比，成本包括：時(shí)間、資金、人力和制度等。因此，一方面要合理界定公眾參與的程度。公眾參與可能影響規(guī)劃整體效率，不同的規(guī)劃決策制定，公眾參與的收益和成本之間的權(quán)衡也不同，需合理界定公眾參與的深度、廣度，合理界定公眾參與的對(duì)象、辨析利益相關(guān)者。另一方面要控制公眾參與成本。由于公眾參與意見整合的難度大，因此在何種時(shí)候，采用什么方式選擇適當(dāng)?shù)墓妳⑴c形式來減少公眾參與帶來的效率損失，應(yīng)當(dāng)由決策者進(jìn)行理性決定。

四、城市規(guī)劃中促進(jìn)公眾參與的方法探討

（一）成立多種參與機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，民眾參與的多是身邊的、日常性的與自身密切相關(guān)的城市規(guī)劃問題。在街道、社區(qū)建立多樣的參與機(jī)構(gòu)，根據(jù)居民的參與年齡、知識(shí)儲(chǔ)備等條件，鼓勵(lì)居民形成獨(dú)立于行政組織的參與組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，拓寬居民參與的廣度，調(diào)動(dòng)廣大居民參與的積極性，最廣泛地吸取居民的意見和建議。

（二）優(yōu)化公眾參與制度

當(dāng)前，城市規(guī)劃中公眾參與機(jī)構(gòu)需得到法律以及制度的維護(hù)，公眾參與的效果也需由法律及制度來保障。明確規(guī)定公眾參與的合法地位，保障公眾參與的合法權(quán)利，加強(qiáng)城市規(guī)劃公眾參與的法制建設(shè)，從法律上明確行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的義務(wù)和公眾、各類團(tuán)體擁有的權(quán)利，為公眾參與城市規(guī)劃做出制度化保障。

（三）實(shí)現(xiàn)雙向信息交流

在當(dāng)前的城市規(guī)劃中，政府與公眾之間的信息并不對(duì)稱，公眾往往依賴政府提供信息，而公眾向政府反饋信息的渠道也并不十分暢通。要想使公眾參與到城市規(guī)劃當(dāng)中去，必須擁有通暢的表達(dá)渠道，使意見輸送到政府手中，進(jìn)而成為城市規(guī)劃的素材，擴(kuò)大公眾對(duì)決策的參與力度。

城市規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜綜合的社會(huì)、政治與技術(shù)過程，政府已無法單一地主導(dǎo)城市規(guī)劃，必須提高公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)和能力，拓寬公眾參與的廣度和深度，健全公眾參與機(jī)制，提升我國城市規(guī)劃與管理工作的科學(xué)性，促使城市規(guī)劃與管理工作上升到新高度。

注釋：

i王錫鋅.利益組織化、公眾參與和個(gè)體權(quán)利保障[J].東方法學(xué).2008（04）

ii王錫鋅主編：《于政過程中公眾參與的制度性實(shí)踐》，中國法制出版社，2008年10月第一版，第175頁

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