地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)及防范對(duì)策探析

陶穎

【摘要】隨著國(guó)庫(kù)管理制度改革的推進(jìn)，做好國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作尤為重要。但是當(dāng)前地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還顯得十分滯后，所以要深入分析地方國(guó)庫(kù)庫(kù)存現(xiàn)金使用規(guī)律，加強(qiáng)實(shí)施預(yù)算，對(duì)支出總量進(jìn)行控制，最大限度減少政府借款成本，這是各級(jí)國(guó)庫(kù)研究的重要課題。本文首先闡述地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)狀，然后分析了其中存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并提出了切實(shí)可行的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】地方國(guó)庫(kù) 現(xiàn)金管理 風(fēng)險(xiǎn)防范

當(dāng)前，我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還處于起步階段，缺乏較為完善的法規(guī)制度，需要進(jìn)一步規(guī)范操作管理，并加強(qiáng)對(duì)預(yù)測(cè)機(jī)制的理論研究。對(duì)于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，必須從各地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理實(shí)際情況入手，深入分析制度風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此應(yīng)健全制度體系、完善操作模式、嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入、規(guī)范貨幣市場(chǎng)，將風(fēng)險(xiǎn)防范措施做到位，這樣才能為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供可靠安全保障。

一、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)狀

（一）地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理具備現(xiàn)實(shí)條件

第一，隨著地方財(cái)政收支規(guī)模的變大，國(guó)庫(kù)存款余額也不斷加快，這樣地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理便有了良好物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，在國(guó)庫(kù)集中收付制度改革進(jìn)行時(shí)，以往很多財(cái)政資金滯留于預(yù)算單位中，而現(xiàn)在統(tǒng)一在國(guó)庫(kù)賬戶中管理，能夠有效保障資金安全，方便地方現(xiàn)金管理。第三，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)行之后，有很多成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，有利于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

（二）地方應(yīng)該加強(qiáng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理

眼下很多地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的改革，得到了地方政府的大力支持，越來(lái)越多的分庫(kù)逐步建立起省級(jí)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)和財(cái)政部門(mén)聯(lián)合起來(lái)，初步預(yù)測(cè)分析了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量，并在研究目標(biāo)原則、操作方式、收支預(yù)測(cè)上取得了很多成果。一些地方在設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政資金、規(guī)范非稅收入收繳、清理整頓財(cái)政專戶后，讓財(cái)政資金管理更加規(guī)范，在操作規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面有了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理避免盲目照搬

地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和中央地方財(cái)政國(guó)庫(kù)資金有著不一樣的屬性，金融設(shè)施條件也存在較大差異，主要特征有：第一，地方財(cái)政有眾多種類的收支，庫(kù)存處于變化狀態(tài)，資金流較為分散，不利于預(yù)測(cè)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流。從地方國(guó)庫(kù)收入來(lái)看，主要包括預(yù)算收入和轉(zhuǎn)移支付兩種，因?yàn)楹茈y確定中央轉(zhuǎn)移支付的額度，時(shí)間也不明確，并且集中進(jìn)行撥付，讓地方庫(kù)存變化很大[1]。第二，因?yàn)閲?guó)內(nèi)財(cái)政短期融資市場(chǎng)還處于發(fā)展階段，地方政府債券才開(kāi)始發(fā)行，品種和功能都很少，不夠健全，加大了金融市場(chǎng)工具風(fēng)險(xiǎn)和管理難度，不利于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作。第三，地方現(xiàn)金管理規(guī)模若是控制不到位，對(duì)貨幣政策的影響無(wú)疑是巨大的。

二、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

（一）制度風(fēng)險(xiǎn)

第一，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理政策法規(guī)不完善，中國(guó)人民銀行未能制定地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相關(guān)規(guī)范性文件，在確定準(zhǔn)入條件、招投標(biāo)程序、金融工具、投資比例等內(nèi)容時(shí)，僅僅在法律和制度上作出了規(guī)定，很難在具體操作時(shí)落實(shí)到位，無(wú)法指導(dǎo)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)更加規(guī)范化、制度化運(yùn)行。第二，在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額預(yù)測(cè)、投資金額確定時(shí)，沒(méi)有制度依據(jù)。個(gè)別地方政府和財(cái)政部門(mén)對(duì)于投資比例與投資組合的確定，未建立起可靠的庫(kù)底現(xiàn)金分析模型，也沒(méi)有采取支付信息提前預(yù)報(bào)制度，通常都是按照以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行，這樣很難準(zhǔn)確科學(xué)的預(yù)測(cè)出現(xiàn)金流，這樣極易發(fā)生國(guó)庫(kù)資金緊急支付缺口，實(shí)際運(yùn)行的不夠規(guī)范，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的安全性與流動(dòng)性帶來(lái)嚴(yán)重威脅。如果不能妥善解決這個(gè)問(wèn)題，將阻礙地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作的正常進(jìn)行。

（二）操作風(fēng)險(xiǎn)

第一，很多地方政府、財(cái)政部門(mén)對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的效益比較重視，為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，地方政府忽視了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作，尤其是其安全性和流動(dòng)性特點(diǎn)，實(shí)行定期存款，將國(guó)庫(kù)資金存到商業(yè)銀行中。根據(jù)商業(yè)銀行對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出的貢獻(xiàn)情況，合理的確定具體的定期存款額度，在實(shí)行這種方法后，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制造成了嚴(yán)重影響，不利于金融資源的科學(xué)配置，不利于金融機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行，甚至由此產(chǎn)生不良資產(chǎn)[2]。第二，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理缺少資金安全保障，因?yàn)楹芏嗌虡I(yè)銀行缺少記賬式國(guó)債，可質(zhì)押票據(jù)很少。所以，在中國(guó)人民銀行缺少質(zhì)押品充當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖工具時(shí)，不能就商業(yè)銀行所抵押的國(guó)債，開(kāi)展相應(yīng)的凍結(jié)、解凍、扣劃等工作，這樣讓地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理存在很多風(fēng)險(xiǎn)。

（三）道德風(fēng)險(xiǎn)

第一，缺乏健全內(nèi)控制度，存在著貪污腐敗等問(wèn)題，因?yàn)槿鄙儆辛Φ谋O(jiān)督，導(dǎo)致地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理措施不到位，加之人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致地方政府、財(cái)政部門(mén)未能通過(guò)正式招投標(biāo)程序，僅僅考慮其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的貢獻(xiàn)度，給予一些商業(yè)銀行特殊照顧?；蛘咭缘胤絿?guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的名義，牟取不當(dāng)利益，通過(guò)定期存款，在商業(yè)銀行中存入國(guó)庫(kù)資金。國(guó)庫(kù)資金不能合理分配到各金融機(jī)構(gòu)，讓各商業(yè)銀行處于不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中。第二，交易對(duì)象如果違約，會(huì)讓國(guó)庫(kù)資金受到損失。若是地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理交易對(duì)象出現(xiàn)不可抗力金融風(fēng)險(xiǎn)，如破產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)損失、流動(dòng)性緊張等，就很難及時(shí)支付國(guó)庫(kù)存款本息，存在著較大的違約風(fēng)險(xiǎn)。在選擇現(xiàn)金管理對(duì)象時(shí)，其必須有著良好的信譽(yù)、資產(chǎn)質(zhì)量可靠，最好能夠提供國(guó)債等抵質(zhì)押品，從而最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)，保證地方國(guó)庫(kù)資金的安全。

（四）系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)

第一，針對(duì)現(xiàn)階段通貨膨脹壓力大、流動(dòng)性過(guò)剩的情況，在商業(yè)銀行存入國(guó)庫(kù)資金，容易影響到公眾持有的現(xiàn)金余額、金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金水平等，導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣發(fā)生變化，貨幣供應(yīng)量出現(xiàn)不足，對(duì)流動(dòng)性不利。在一些貨幣政策釋放效應(yīng)下，很多穩(wěn)健性貨幣政府發(fā)生逆向操作。第二，由于地方國(guó)庫(kù)資金在流動(dòng)過(guò)程中，有著不確定性和多樣性特點(diǎn)，很難設(shè)置財(cái)政專戶，很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)現(xiàn)金流，容易出現(xiàn)國(guó)庫(kù)應(yīng)急支付，增加了資金支付缺扣的占比。若是由于進(jìn)行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理而影響財(cái)政支付，則不利于發(fā)揮地方政府的職能，并影響國(guó)家的公信力。

三、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

（一）健全制度體系

第一，制定并實(shí)施相應(yīng)的文件或辦法。中國(guó)人民銀行必須必備求同存異的理念，就一些重大問(wèn)題，要在原則上和財(cái)政部門(mén)的意見(jiàn)要保持一致，出臺(tái)并落實(shí)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理措施、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作規(guī)程、商業(yè)銀行定期存款協(xié)議等相應(yīng)的制度。地方國(guó)庫(kù)部門(mén)要從實(shí)際情況出發(fā)，有針對(duì)性的采取操作規(guī)程，要將商業(yè)銀行正向激勵(lì)作用充分發(fā)揮出來(lái)[3]。第二，完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)制度，運(yùn)用好相關(guān)數(shù)據(jù)信息，建立地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，這樣在分析政府收支項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)律的過(guò)程中，才有可靠的條件。此外，還要使用計(jì)量模型，認(rèn)真研究歷史數(shù)據(jù)，合理預(yù)測(cè)未來(lái)收支，深入分析政府收支項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)律，從而更加準(zhǔn)確的對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支進(jìn)行預(yù)測(cè)。

（二）完善操作模式

第一，實(shí)行中央統(tǒng)一指導(dǎo)與地方自主操作相結(jié)合的方式，實(shí)行中央與地方政府相協(xié)調(diào)制度，中央統(tǒng)一進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，檢查監(jiān)督地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，將投資范圍與使用工具確定下來(lái)，并控制好地方政府融資規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)水平。地方政府要在中央統(tǒng)一指導(dǎo)下，根據(jù)地方庫(kù)存、財(cái)政預(yù)算、現(xiàn)金管理規(guī)模等，制定地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作方法。第二，遵循“三臺(tái)原則”，嚴(yán)格監(jiān)督各部門(mén)的信息披露。在中國(guó)人民銀行和財(cái)政部?jī)?nèi)部要嚴(yán)格實(shí)行制約制度，并把具體的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作職責(zé)明確下來(lái)，中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)主要預(yù)測(cè)分析庫(kù)存現(xiàn)金流、規(guī)模，財(cái)政部主要預(yù)測(cè)分析最佳庫(kù)底規(guī)模。要通過(guò)加強(qiáng)合作，做好監(jiān)督檢查工作。第三，完善國(guó)庫(kù)資金安全保障制度。在國(guó)庫(kù)存款時(shí)，必須使用相應(yīng)的國(guó)債現(xiàn)券充當(dāng)質(zhì)押，質(zhì)押國(guó)債面值數(shù)額應(yīng)該大于存款金額。此外，要時(shí)刻關(guān)注債券市場(chǎng)的變化，科學(xué)合理的調(diào)整實(shí)際抵押品數(shù)量，這樣才能有效保障國(guó)庫(kù)資金安全。

（三）嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入

第一，根據(jù)市場(chǎng)化原則確定交易對(duì)象。做到公平、公正和公開(kāi)，以利率招標(biāo)程序?yàn)闇?zhǔn)，確保地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作合規(guī)合法開(kāi)展，所選擇的金融機(jī)構(gòu)要具備較強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力、信用度要高、資產(chǎn)規(guī)模要大，避免出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、暗箱操作、徇私舞弊等問(wèn)題，減少市場(chǎng)利率的波動(dòng)[4]。第二，所選擇的投資工具要具備良好的安全性和流動(dòng)性，現(xiàn)階段很多地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理尚處在發(fā)展初期，從地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作情況來(lái)看，很多都實(shí)行定期存款，這是因?yàn)樯虡I(yè)銀行發(fā)展很好，定期存款類型較多，容易將投資對(duì)象確定下來(lái)，便于地方進(jìn)行投資，并且能夠避免國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）規(guī)范貨幣市場(chǎng)

第一，控制好操作規(guī)模。對(duì)于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作而言，首先要對(duì)財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃作出考慮，根據(jù)增量庫(kù)存具體的比例，開(kāi)展定期存款工作，確保國(guó)庫(kù)資金的安全可靠。第二，改善貨幣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，合理制定制度措施。進(jìn)一步加大債券市場(chǎng)規(guī)模，交易類型要不斷完善，讓市場(chǎng)主體有更大的覆蓋范圍，科學(xué)的運(yùn)用貨幣市場(chǎng)融資工具和方法，對(duì)貨幣市場(chǎng)基準(zhǔn)利率加以培育，保證能夠滿足地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理短期融資需求，防止國(guó)庫(kù)資金出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，當(dāng)前地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中存在很多風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，需要深入分析制度風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并健全制度體系、完善操作模式、嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入、規(guī)范貨幣市場(chǎng)，嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范措施，保證地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理順利開(kāi)展。此外，還要進(jìn)一步完善地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度，加快國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，這樣才能讓地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理行為更加規(guī)范，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效益的提升，并為財(cái)政資金的安全提供可靠保障。

參考文獻(xiàn)

[1]劉梅，鄧偉.財(cái)政分權(quán)體制下的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理[J].上海金融，2012（08）：40-117.

[2]權(quán)虎，高雪雅.加快推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的思考[J].西部金融，2015（05）：89-91.

[3]晏露蓉，黃素英，林植，俞建璋.構(gòu)建我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)行模式研究[J].福建金融，2015（1）：7-12.

[4]徐德華.地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的特殊性及其路徑選擇[J].金融會(huì)計(jì)，2013（10）：54-62.