張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資實(shí)現(xiàn)路徑分析

卓子翔　劉輝

【摘要】隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，打破了計(jì)劃體制下農(nóng)田水利投融資二元結(jié)構(gòu)的格局，水利投融資體制開始向多元化、多層次、多渠道的水利投融資體制轉(zhuǎn)變。

本文以張家界市作為分析對(duì)象，通過對(duì)張家界市的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)情況以及投融資現(xiàn)狀進(jìn)行分析，得出張家界的小型農(nóng)田水利的投融資現(xiàn)狀中存在政府投入不足、管理制度落后、金融平臺(tái)作用得不到充分發(fā)揮等問題，從而提出張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資的實(shí)現(xiàn)路徑，促進(jìn)小型農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】小型農(nóng)田水利 建設(shè) 投融資 實(shí)現(xiàn)路徑

一、引言

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，農(nóng)田水利設(shè)施是重中之重，小型農(nóng)田水利建設(shè)也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)。2011年中央1號(hào)文件首次提出把農(nóng)田水利建設(shè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，體現(xiàn)了農(nóng)田水利建設(shè)的重要性和緊迫性。2012至2016年中央一號(hào)文件多次強(qiáng)調(diào)加快重點(diǎn)水利工程建設(shè)，包括小型農(nóng)田水利的建設(shè)，把農(nóng)田水利作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的重點(diǎn)。但建設(shè)資金投入不足、投融資機(jī)制不完善等因素是造成我國小型農(nóng)田水利建設(shè)滯后的重要原因。如何有效化解農(nóng)田水利建設(shè)中的投融資問題，探討小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資實(shí)現(xiàn)路徑是當(dāng)前亟待解決的問題。

二、張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資的現(xiàn)狀

（一）張家界灌區(qū)基本情況

張家界灌區(qū)位于湖南省西北部，以澧水干流為紐帶，賀龍水庫為源頭，7座中型水庫和2座水輪泵站為骨干水源，灌區(qū)內(nèi)小型水庫和山塘為輔助水源，以長藤結(jié)瓜的形式形成的完整的灌溉系統(tǒng)。張家界灌區(qū)現(xiàn)有7座中型水庫和84座小型水庫，其中大、中型水庫為國家所有，小型水庫可以租賃、拍賣。整個(gè)灌區(qū)控制耕地面積54.54萬畝，占全市耕地面積的51.4%，實(shí)際灌溉土地32.11萬畝，有效灌溉面積達(dá)22.69萬畝，受益人口30.4萬人，灌溉2區(qū)2縣36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)《2015年度張家界市冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)實(shí)施方案》，張家界市農(nóng)田水利基本建設(shè)開工各類水利工程1萬處，投入各類資金6.2億元（其中中央投資4億元、省級(jí)投資0.8億元、市縣級(jí)配套0.9億元、群眾和社會(huì)資本投入0.5億元），投入工日309萬個(gè)，投放機(jī)械10.84萬臺(tái)，完成土石方8000萬立方米；修復(fù)水毀工程1744處，新修或加固堤防20.01公里，疏浚河道15.01公里，清淤溝渠191公里；完成中小河流域治理工程7處，整修堰塘451口，治理水土流失面積28平方公里；新建和改造泵站12座，整修病險(xiǎn)水庫14座，新增蓄水能力245萬方。同時(shí)，全市還將加快實(shí)施農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造、水電新農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)，計(jì)劃投資水電新農(nóng)村電氣化項(xiàng)目7355萬元，新增水電裝機(jī)13685千瓦①。

現(xiàn)階段張家界灌區(qū)資金來源基本上是靠政府財(cái)政作為資金支持，銀行業(yè)提供貸款僅占一小部分，而民營資本或是外資資本所占的比例更是微乎其微。

（二）張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)的投資機(jī)制與融資形式

張家界市的小型農(nóng)田水利建設(shè)資金來源于以政府為主導(dǎo)的多元化投資機(jī)制，歷年來，政府投資占了張家界農(nóng)田水利建設(shè)資金的大部分。2015年，中央計(jì)劃投入農(nóng)田水利建設(shè)資金4169萬元，實(shí)際投入資金3100萬元，占比76%。除了中央的投資之外，社會(huì)中的資金、地方配套和群眾個(gè)人籌集的資金也是張家界小型農(nóng)田水利投資機(jī)制中的資金來源。

張家界市的小型農(nóng)田水利建設(shè)的融資形式以金融租賃為主。除了中央財(cái)政投入以外，張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)還廣泛吸收社會(huì)資金。例如，在87個(gè)水庫中，大峪灣水庫拍賣給了私人，大部分小型水庫則通過租賃的方式融資建設(shè)。

三、張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資存在的問題及原因

（一）政府公共財(cái)政對(duì)水利建設(shè)的投入不足

近年來，雖然政府對(duì)張家界市小型農(nóng)田水利投入力度不斷加大，但是小型農(nóng)田水利工程仍然停滯不前。張家界小型農(nóng)田水利建設(shè)一部分是使用農(nóng)田水利項(xiàng)目資金、農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目資金，另一部分是由農(nóng)村個(gè)體或集體籌資興建的。一方面國家對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施投入不足，雖然國家從2007年開始安排農(nóng)田水利建設(shè)資金，制定了8批計(jì)劃，但“十二五”期間，全國水利投資總額達(dá)1.8萬億元，其中農(nóng)田水利建設(shè)資金僅占20%，為3600億元。2015年，張家界市水利局實(shí)際到位資金305萬元，但全市小型農(nóng)田水利設(shè)施在維護(hù)、續(xù)建、改造方面仍缺少資金。另一方面地方配套資金不到位，各部門的項(xiàng)目多，每個(gè)項(xiàng)目有各自的配套比例，最終導(dǎo)致配套資金的投入不足。

（二）管理制度落后

張家界市建設(shè)的管理制度落后是制約小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資的主要瓶頸。一是“一事一議”沒有起到應(yīng)有的作用，在小型農(nóng)田水利建設(shè)中該制度主要指的是村民通過代表做決策，并且村集體自主管理。從張家界市的情況來看，一事一議制度在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有產(chǎn)生顯著的效果，該制度隨意性很大，且沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，許多項(xiàng)目工程，只要有少數(shù)村民不支持，那些本應(yīng)該通過的工程便沒有獲得通過，因此農(nóng)民的積極性降低，農(nóng)民對(duì)出資建設(shè)、維護(hù)水利設(shè)施響應(yīng)不大[1]。二是水管單位沒有行政職能，管理手段落后，“多頭管理”的問題嚴(yán)重，主要的小型農(nóng)田水利設(shè)施都靠人管理，管理經(jīng)費(fèi)不足，信息化程度低，設(shè)施分散且老化嚴(yán)重。三是供水協(xié)會(huì)有名無實(shí)，實(shí)際上并未運(yùn)作。

（三）金融平臺(tái)的作用發(fā)揮不充足

一方面，小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目可以惠及許多人，它帶有一部分公益性的色彩，由此決定了小型農(nóng)田水利建設(shè)的公有性與商業(yè)銀行的營利性之間存在矛盾。僅僅通過提供灌溉和排澇服務(wù)而建設(shè)的水利設(shè)施難以獲得利潤，低利潤抑制了銀行業(yè)，特別是商業(yè)銀行信貸投放的熱情[2]。水利建設(shè)資金需求大，期限長，而且風(fēng)險(xiǎn)較大且沒有完善的保險(xiǎn)機(jī)制，因此降低了金融平臺(tái)參與進(jìn)小型農(nóng)田水利建設(shè)的熱情。另一方面，小型農(nóng)田水利設(shè)施具有部分的非公益性和自利性，小型農(nóng)田水利建設(shè)長期缺少資金投入，政府、村集體和金融平臺(tái)也無法解決小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資問題，只能靠村集體和農(nóng)戶進(jìn)行籌資，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化，小型農(nóng)田水利建設(shè)停滯不前[3]。

四、完善小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加大投資力度，拓寬資金渠道

籌集資金是小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資的主要目的，具體來說，可從以下幾個(gè)方面展開。一是政府財(cái)政占了小型農(nóng)田水利建設(shè)資金來源的主要部分，由于小型農(nóng)田水利建設(shè)具有較強(qiáng)的公益性特點(diǎn)，因此可納入財(cái)政補(bǔ)助的范圍，政府應(yīng)當(dāng)加大小型農(nóng)田水利建設(shè)的專項(xiàng)投資力度，穩(wěn)健的增加對(duì)小型農(nóng)田水利的資金投入，逐漸填補(bǔ)小型農(nóng)田水利建設(shè)的資金缺口[4]。政府的財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)放在設(shè)施老化、環(huán)境惡劣和資金不足的地區(qū)。政府財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的支出要符合財(cái)政增長的水平，增加對(duì)資金不足的小型農(nóng)田水利項(xiàng)目的資金支持；同時(shí)適當(dāng)降低或取消配套資金比例要求，從而避免“假配套”、“零配套”，如果配套比例太高，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)無力爭取資金進(jìn)而產(chǎn)生虛假項(xiàng)目。二要將小型農(nóng)田水利建設(shè)作為地方投資的重點(diǎn)，做好相關(guān)預(yù)算保障水利建設(shè)。在土地出讓收益中取出一部分作為專項(xiàng)資金支持小型農(nóng)田水利建設(shè)，讓土地轉(zhuǎn)讓收益作用于水利建設(shè)的發(fā)展中，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[5]。三是廣泛吸收民間資本，規(guī)范和支持民間信貸組織的發(fā)展。一方面，政府應(yīng)該調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，對(duì)于農(nóng)民積極參與建設(shè)的以按勞分配，多勞多得的原則實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度。另一方面，積極引導(dǎo)農(nóng)村基層自籌建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施，以承包、租賃和拍賣等形式取得小型農(nóng)田水利工程的使用權(quán)，通過發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、收取水費(fèi)電費(fèi)等方法，獲取一定的勞動(dòng)報(bào)酬。四是適度放開外資資本進(jìn)入農(nóng)田水利領(lǐng)域。由于國家設(shè)置了很高的準(zhǔn)入門檻限制外資的進(jìn)入，這限制了外資進(jìn)入水利領(lǐng)域。因此，可以通過轉(zhuǎn)變外資進(jìn)入形式的方式，適度引入外資。例如在絕對(duì)控股為前提下，適度引進(jìn)外資，讓國內(nèi)企止作為小型農(nóng)田水利建設(shè)的主體，在項(xiàng)目完成后按合約給外資投資人部分投資收益。

（二）優(yōu)化管理體制，實(shí)現(xiàn)部門機(jī)構(gòu)合并

優(yōu)化管理體制是突破小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資瓶頸的關(guān)鍵因素。一是明確水利項(xiàng)目的管轄權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建設(shè)權(quán)，簡化水利項(xiàng)目的申報(bào)審批手續(xù)與時(shí)間，降低水利項(xiàng)目的申報(bào)成本和時(shí)間成本，使水利項(xiàng)目投融資概算透明化、簡單化。二是精簡水庫移民管理局、水利局等在小型農(nóng)田水利建設(shè)方面職能重復(fù)的部門機(jī)構(gòu)，減少人們對(duì)于水利項(xiàng)目投資的疑慮，同時(shí)也降低政府和水利企業(yè)在投融資方面的壓力。三是提升村社自我管理，提高基層建設(shè)管理水平，針對(duì)點(diǎn)多面廣的“五小水利”（小水窖、小泵站、小水渠、小水池、小塘壩）等小型農(nóng)田水利項(xiàng)目，積極發(fā)動(dòng)項(xiàng)目受益村民參與項(xiàng)目監(jiān)管，設(shè)置監(jiān)督舉報(bào)電話，鼓勵(lì)農(nóng)民擔(dān)當(dāng)工程質(zhì)量義務(wù)監(jiān)督員，工程驗(yàn)收讓群眾當(dāng)裁判，工程驗(yàn)收卡可實(shí)行至少5個(gè)受益農(nóng)戶簽字同意。

（三）合理制定投融資政策，完善金融市場金融平臺(tái)

從金融方面看，小型農(nóng)田水利有出色的發(fā)展?jié)摿?，小型農(nóng)田水利投融資政策和金融市場金融平臺(tái)對(duì)其起著重要作用。一是政府出臺(tái)相應(yīng)的政策，鼓勵(lì)銀行或其他金融平臺(tái)以貸款的形式對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)提供資金。一方面，充分發(fā)揮金融平臺(tái)對(duì)水利建設(shè)的投融資支持作用，在農(nóng)村以信用合作社、商業(yè)銀行等為平臺(tái)，深化農(nóng)村投融資體制改革，保證小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資渠道的通暢和資金來源的穩(wěn)定[6]；另一方面，政府建立專項(xiàng)基金避免財(cái)政資金閑置或過度使用，同時(shí)也可向受益區(qū)征稅，讓受益區(qū)的企業(yè)或群眾參與到水利投融資建設(shè)中。二是發(fā)動(dòng)群眾支持水利企業(yè)的發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有小型農(nóng)田水利設(shè)施采取競標(biāo)拍賣、租賃、承包等方式實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革，解決承貸主體不明的問題，為金融機(jī)構(gòu)信貸資金的投入創(chuàng)造條件，為金融機(jī)構(gòu)信貸資金的投入創(chuàng)造條件。對(duì)于經(jīng)營性農(nóng)田水利設(shè)施，積極引入市場機(jī)制，吸引民間資本投入，按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建法人實(shí)體，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作；對(duì)于農(nóng)民自用為主的小型水利工程，產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸個(gè)人所有，由政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證[7]。三是建立良好的農(nóng)村信用保險(xiǎn)體系，它會(huì)促進(jìn)小型農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展。為此政府應(yīng)加大力度建立健全農(nóng)村信用擔(dān)保、保險(xiǎn)體系。一方面擴(kuò)寬政府資金來源，使政府旗下的擔(dān)保公司能夠成為小型農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要擔(dān)保主體，降低小型農(nóng)田水利建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。在政府的擔(dān)保公司工作的同時(shí)，也可以建立部分民間擔(dān)保公司分擔(dān)政府的壓力。另一方面，在有政策和資金雙保險(xiǎn)的前提下，建立良好的保險(xiǎn)機(jī)制，其中以農(nóng)村政策保險(xiǎn)為主，商業(yè)保險(xiǎn)為輔。農(nóng)村政策保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的良好運(yùn)作保證了資金的投入，為小型農(nóng)田水利建設(shè)的持續(xù)發(fā)展起到了良好的促進(jìn)促進(jìn)作用。

注釋

①數(shù)據(jù)來自economy.gmw.cn/newspaper/2014-11/21/content_ 102151950.htm。

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作者簡介：卓子翔（1995-），男，土家族，湖南張家界人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融系學(xué)生，研究方向：金融學(xué)；劉輝（1974-），男，土家族，湖南慈利人，博士，博士后，教授，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策、制度與創(chuàng)新。