借鑒國外經(jīng)驗與啟示我國應(yīng)盡早引入頻譜審計機制

周鈺哲

隨著無線電業(yè)務(wù)的飛速發(fā)展，頻譜作為國家戰(zhàn)略資源，其供需矛盾也日益凸顯。各國頻譜管理機構(gòu)正在積極解決已分配頻譜利用率低下的問題。其中，對已分配頻譜的使用情況進(jìn)行分析評估是掌握當(dāng)前頻譜的使用狀態(tài)、提高頻率使用效率、出臺頻率規(guī)劃和相應(yīng)頻率政策的基礎(chǔ)和依據(jù)。頻譜審計是指專職機構(gòu)依照國家法律法規(guī)，運用技術(shù)手段和系統(tǒng)化方法，對用頻系統(tǒng)（即行業(yè)、單位等）的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、審查、稽核和分析的監(jiān)督活動。通過頻譜審計可為頻譜管理機構(gòu)提供完整有效的使用數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前存在的問題，并協(xié)助管理人員完成頻譜規(guī)劃、協(xié)調(diào)等工作。目前，部分國外頻率管理機構(gòu)紛紛對主要用頻系統(tǒng)實施了頻譜審計，相關(guān)的工作給我國頻譜審計帶來了一些啟示。

各國開展頻譜審計的目的

推進(jìn)無線寬帶發(fā)展。2004年，英國成立頻譜使用獨立審計組，作為其國家寬帶發(fā)展計劃的組成部分，重點對15 GHz以下的用頻行業(yè)進(jìn)行審計，以了解頻段技術(shù)發(fā)展趨勢以及使用者當(dāng)前和未來的頻譜需求。2010年，美國聯(lián)邦通信委員會和國家電信和信息管理局聯(lián)合開展頻率審計工作，推進(jìn)釋放未使用或使用率低的頻段用于寬帶無線業(yè)務(wù)。2012年，澳大利亞發(fā)布報告提出將對700MHz、3.4GHz等頻段著重進(jìn)行頻譜審計，以確定當(dāng)前使用效率較低且能夠應(yīng)用于移動寬帶的頻段。

優(yōu)化頻譜使用。2010年，加拿大開展了對52MHz到38GHz的頻譜審計工作，幾乎覆蓋了其可用頻段，重點掌握頻譜分配情況，以支撐監(jiān)管部門對頻譜進(jìn)行更好的規(guī)劃和使用。2012年，瑞典進(jìn)行了主要目的是提高頻譜使用效率的頻譜審計工作，并預(yù)測了到2020年的頻譜需求，以便未來能夠更好的規(guī)劃頻譜以滿足不斷增長的用頻需求。

實施頻譜回收。自2010年起，法國每年都對223MHz以下、223MHz-5 GHz和5GHz以上三個頻段開展一次頻譜審計工作，目的是從已分配頻譜中回收部分頻譜用于其他無線電業(yè)務(wù)。為實施“頻譜重分配計劃”，日本也每年開展一次頻譜審計工作，通過對具體頻段和臺站的調(diào)查與評估，制定頻譜回收方案，并使用補償機制推進(jìn)頻率遷移。

我國頻譜審計相關(guān)工作存在的主要問題

頻譜數(shù)據(jù)庫建設(shè)初見成效，但頻譜審計并未制度化、常態(tài)化。經(jīng)過近30年的建設(shè)和發(fā)展，我國已基本建成一套完整的臺站數(shù)據(jù)采集與管理體系和系統(tǒng)，頻譜數(shù)據(jù)建設(shè)初見成效。然而，頻譜管理的目的不是簡單地管好數(shù)據(jù)，還要切實用好數(shù)據(jù)。目前，無線電管理部門雖有頻率統(tǒng)計工作，但也未制度化。我國無線電管理部門正在開展頻率統(tǒng)計和頻譜審計的相關(guān)研究，但由于缺乏必要的法律法規(guī)和管理體制基礎(chǔ)，作為重要配套組成部分的頻譜審計工作并未制度化和常態(tài)化。因此，目前頻譜數(shù)據(jù)庫建設(shè)還難以在頻譜管理中發(fā)揮持續(xù)有效的支撐作用。

缺乏完善有效的頻譜審計機制和手段。

我國尚未形成完善、有效的頻譜審計機制、工作流程和各種標(biāo)準(zhǔn)，頻譜數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)中也尚未設(shè)立專門的頻譜審計子系統(tǒng)。因此，頻譜數(shù)據(jù)的質(zhì)量難以衡量和保證。此外，隨著各種無線電技術(shù)的不斷發(fā)展，頻譜數(shù)據(jù)呈幾何級增長，無線電管理機構(gòu)對各種先進(jìn)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析、管理、挖掘等技術(shù)手段使用不足，導(dǎo)致有用知識獲取困難，無法顯著地發(fā)揮頻譜數(shù)據(jù)在頻譜規(guī)劃等工作中的管理支撐作用。例如，對監(jiān)測到的違規(guī)用頻行為和低使用效率頻段等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)就難以進(jìn)一步分析利用。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計短板尚不足以支撐頻譜審計。

新形勢下，我國用頻設(shè)備和應(yīng)用種類繁多、數(shù)量龐大，電磁環(huán)境日益復(fù)雜，頻譜數(shù)據(jù)來源日趨豐富，在對頻譜數(shù)據(jù)的統(tǒng)計過程中仍存在一些問題。一是頻譜數(shù)據(jù)來源問題，如行業(yè)性的數(shù)據(jù)不易獲得、多個數(shù)據(jù)來源、多種數(shù)據(jù)度量方式等。二是頻譜價值評估問題，即缺乏有效、合理的頻譜經(jīng)濟(jì)和社會價值評估方法和未來用頻趨勢分析方法，無法對頻譜價值實施合理的評估并為頻譜分配提供依據(jù)。因此，做好頻譜數(shù)據(jù)的統(tǒng)計工作不但有助于減輕審計的工作量，還有助于合理推進(jìn)頻譜資源的充分利用，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、社會和國防建設(shè)，為無線電管理建設(shè)打下堅實的基礎(chǔ)。

對策建議

借鑒國外頻譜審計經(jīng)驗，確定審計目標(biāo)。國外頻譜審計的經(jīng)驗表明，以評估頻率使用效益、經(jīng)濟(jì)效益、需求等為審計內(nèi)容，可以協(xié)助和指導(dǎo)合理劃分頻段、加強頻率管理、提高頻率使用效率以及回收再利用頻譜等。根據(jù)我國無線電監(jiān)管的具體實際，確定應(yīng)當(dāng)結(jié)合這三類目標(biāo)，以優(yōu)化頻率配置目的為主，首先掌握已分配頻譜的實際使用情況，然后全面評估其使用效率，進(jìn)而作為制定未來無線寬帶和移動寬帶和頻譜回收政策的依據(jù)。

研究建立頻譜審計機制，盡快啟動審計工作。

在頻率資源日益緊張的形勢下，應(yīng)當(dāng)盡快展開頻率審計的預(yù)先研究工作，為建立頻譜審計機制做鋪墊。建立頻譜審計機制的第一步是修改或增加相應(yīng)的無線電法律條文作為國家無線電管理機構(gòu)進(jìn)行頻譜審計的依據(jù)。然后，可由無線電管理機構(gòu)主導(dǎo)、研究機構(gòu)等參與設(shè)計頻譜審計量化指標(biāo)體系和審計方案。在實施階段，可委托獨立的專職機構(gòu)或人員作為審計主體，對用頻單位、行業(yè)和無線電業(yè)務(wù)開展周期性頻率審計工作，主要包括頻譜數(shù)據(jù)稽核、頻譜數(shù)據(jù)分析和生成頻譜審計報告等。此外，對不同種無線電業(yè)務(wù)實施適宜的差異化審計，例如審計重點和周期的不同。對熱點和重點無線電技術(shù)重點審計，對移動通信、無線專網(wǎng)等技術(shù)發(fā)展快、頻譜占用多的頻段實行較短周期的審計。

完善頻譜審計內(nèi)容，通過技術(shù)手段提升審計質(zhì)量。

結(jié)合我國實際情況，逐步完善頻率規(guī)劃、使用、管理各方面的頻譜審計內(nèi)容，包括頻率需求評估、頻率占用度評估、臺站評估、效益評估、技術(shù)評估和業(yè)務(wù)評估等方面。形成頻率審計報告，為審計結(jié)果建立標(biāo)準(zhǔn)的、專用的數(shù)據(jù)庫，利用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行處理，對數(shù)據(jù)庫定期更新，并將高質(zhì)量的審計數(shù)據(jù)納入到無線電管理信息決策支撐系統(tǒng)和統(tǒng)計分析系統(tǒng)，供頻率規(guī)劃、頻率管理、臺站管理、未來需求分析和政策制定等方面的有效使用。同時，可以使頻譜監(jiān)管的效果更加透明。