作戰(zhàn)計(jì)劃制定權(quán)移交，自衛(wèi)官走向決策前臺(tái)

孫紹紅

3月11日，日本防衛(wèi)省宣布，此前以文官為中心的內(nèi)局已向以自衛(wèi)官為中心的聯(lián)合參謀部移交部分作戰(zhàn)計(jì)劃制定權(quán)。防衛(wèi)?。ê孕l(wèi)隊(duì)）向來有“西服組”和“制服組”之分。“西服組”因穿西服上班得名，指以防衛(wèi)省官房長官、內(nèi)局局長為首的文官（文職人員）;“制服組”則因身穿自衛(wèi)隊(duì)制服得名，指以聯(lián)合參謀長為首的現(xiàn)役自衛(wèi)官。一直以來“西服組”由于享有法律規(guī)定的對防衛(wèi)大臣的輔佐權(quán)，在地位和作用上優(yōu)于“制服組”。

改革防衛(wèi)省，自衛(wèi)官地位提升

2015年6月，日本通過了《防衛(wèi)省設(shè)置法》修正案，把對防衛(wèi)大臣的輔佐權(quán)從“西服組”擴(kuò)大到“制服組”，兩者將分別從政策角度和軍事專業(yè)角度進(jìn)行輔佐。由此，聯(lián)合參謀長、陸海空自衛(wèi)隊(duì)參謀長擁有了與官房長官、內(nèi)局局長同等地位的輔佐權(quán)，自衛(wèi)官對國防政策決策過程的參與程度被提升。

2016年3月28日，日本防衛(wèi)省召開會(huì)議，防衛(wèi)相中谷元要求自衛(wèi)隊(duì)為在新安保法相關(guān)法案實(shí)施后執(zhí)行新任務(wù)做好準(zhǔn)備。

根據(jù)《防衛(wèi)省設(shè)置法》修正案，防衛(wèi)省還裁撤了掌管自衛(wèi)隊(duì)作戰(zhàn)行動(dòng)的文職部門“運(yùn)用企劃局”，確立了“制服組”統(tǒng)領(lǐng)自衛(wèi)隊(duì)的優(yōu)勢地位。之前日本制定作戰(zhàn)計(jì)劃等決策需要三個(gè)步驟：一是內(nèi)局運(yùn)用企劃局起草規(guī)定基本方針的“大臣指示”，二是聯(lián)合參謀部根據(jù)方針制定具體作戰(zhàn)計(jì)劃，三是運(yùn)用企劃局提請防衛(wèi)大臣批準(zhǔn)。由于運(yùn)用企劃局撤銷，聯(lián)合參謀部以統(tǒng)一負(fù)責(zé)自衛(wèi)隊(duì)作戰(zhàn)指揮為由，要求內(nèi)局移交上述第一步和第三步的權(quán)限。而內(nèi)局則主張作戰(zhàn)計(jì)劃與作戰(zhàn)指揮不同，根據(jù)《防衛(wèi)省設(shè)置法》第8條規(guī)定，內(nèi)局負(fù)責(zé)“防衛(wèi)及警備相關(guān)工作的基本與調(diào)整”、“自衛(wèi)隊(duì)行動(dòng)相關(guān)事務(wù)的基本”，因此內(nèi)局具有綜合調(diào)整職能，應(yīng)當(dāng)由繼承運(yùn)用企劃局部分職能的內(nèi)局防衛(wèi)政策局繼續(xù)負(fù)責(zé)上述工作。

聯(lián)合參謀部走向決策前臺(tái)

3月11日，防衛(wèi)省宣布已調(diào)整內(nèi)局和聯(lián)合參謀部的職責(zé)分工，把制定作戰(zhàn)計(jì)劃第三個(gè)步驟的權(quán)限移交給聯(lián)合參謀部，今后作戰(zhàn)計(jì)劃將由聯(lián)合參謀部提請防衛(wèi)大臣批準(zhǔn)。此次移交權(quán)限后，防衛(wèi)省內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系將更加有利于自衛(wèi)官，以前文官?zèng)Q策、自衛(wèi)官執(zhí)行的局面被打破，聯(lián)合參謀部走向了日本防衛(wèi)決策的前臺(tái)。近年來隨著防衛(wèi)省一系列改革調(diào)整，以前“制服組”依附于“西服組”的架構(gòu)發(fā)生重大變化，防衛(wèi)省內(nèi)局和聯(lián)合參謀部共同成為支撐政策制定的兩大支柱。

防衛(wèi)省決定在制定新《綜合防衛(wèi)及警備基本計(jì)劃》時(shí)啟用這一新的步驟。該基本計(jì)劃是自衛(wèi)隊(duì)最高級(jí)別的作戰(zhàn)計(jì)劃，根據(jù)日本媒體報(bào)道，該項(xiàng)五年計(jì)劃被改為每三年進(jìn)行一次全面修訂，每年還根據(jù)需要適時(shí)調(diào)整。估計(jì)該基本計(jì)劃將全面體現(xiàn)新版《日美防衛(wèi)合作指針》和新安保法相關(guān)法案的內(nèi)容和精神。聯(lián)合參謀部將在參考該基本計(jì)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)最新形勢對陸海空自衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行日常的作戰(zhàn)指揮。

防衛(wèi)省“文官統(tǒng)制”走向末路

“文官統(tǒng)制”是日本吸取戰(zhàn)前政府對軍隊(duì)失去控制的教訓(xùn)，為確保國家對軍事力量進(jìn)行民主主義控制而采用的政策，并在實(shí)際運(yùn)行中形成了“文官統(tǒng)制”制度。給“文官統(tǒng)制”提供制度擔(dān)保的是參事官制度和“統(tǒng)治輔佐權(quán)”。參事官制度指文職參事官負(fù)責(zé)輔助防衛(wèi)大臣的工作，但因遭到批評和自衛(wèi)官的不滿，2009年這一制度已被正式廢除?！敖y(tǒng)治輔佐權(quán)”則是指防衛(wèi)省官房長官及內(nèi)局局長被賦予的對于自衛(wèi)官對大臣的輔佐進(jìn)行“統(tǒng)治”的權(quán)力。防衛(wèi)廳（2007年1月9日升格為防衛(wèi)?。┰诔闪⒅蹙驮O(shè)立了由文官組成的內(nèi)局來輔佐防衛(wèi)大臣，而聯(lián)合參謀部、陸?？諈⒅\部對大臣的軍事輔佐也需要通過內(nèi)局。這就形成了自衛(wèi)隊(duì)處在內(nèi)局之下的架構(gòu)。文官從體制上占據(jù)了自衛(wèi)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的關(guān)鍵部門，自衛(wèi)官職務(wù)再高也需服從內(nèi)局的指揮，在文官的領(lǐng)導(dǎo)下開展各項(xiàng)工作。該制度有利于防止自衛(wèi)官介入政治，讓文官能在平時(shí)參與對自衛(wèi)官的管理。隨著日本去年通過《防衛(wèi)省設(shè)置法》修正案，“西服組”獲得了對防衛(wèi)大臣的同等輔佐權(quán)，文官失去了“統(tǒng)治輔佐權(quán)”，“文官統(tǒng)制”制度正式走向末路。

“文官統(tǒng)制”制度的終結(jié)既是防衛(wèi)省朝著“正?；娛骂I(lǐng)導(dǎo)體制”邁進(jìn)的嘗試，也是為日本下一步實(shí)現(xiàn)“軍隊(duì)正?；焙汀皣艺；钡哪繕?biāo)奠基鋪路。日本歷史上自幕府時(shí)代以來，軍人政治（武士掌權(quán)）是傳統(tǒng)，明治維新后軍人更是利用天皇制全面操控政治，形成軍國主義專制統(tǒng)治。相比之下，戰(zhàn)后日本實(shí)行“文官統(tǒng)制”的歷史并不長?！拔墓俳y(tǒng)制”制度被廢除后，自衛(wèi)隊(duì)將更加“自成一體”，文官將很難對自衛(wèi)隊(duì)的計(jì)劃和具體行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，難以防止自衛(wèi)隊(duì)出現(xiàn)超出法律和國家監(jiān)督的行為，自衛(wèi)官在日本政治生活中的地位會(huì)得到大幅提升，這必將對自衛(wèi)隊(duì)未來建設(shè)和轉(zhuǎn)型產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

“制服組”不斷謀求突破束縛

實(shí)際上，“制服組”自自衛(wèi)隊(duì)成立之日起，就不斷違反“文官統(tǒng)制”原則，一直謀求突破束縛。早在1963年，防衛(wèi)廳參謀長聯(lián)席會(huì)議就背著“西服組”秘密制定了“三矢計(jì)劃”，嘗試推動(dòng)日本確立戰(zhàn)爭立法，并在“有事”時(shí)全面控制包括政治、經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的國家事務(wù)。1978年，時(shí)任參謀長聯(lián)席會(huì)議主席栗棲弘臣發(fā)表文章稱，《自衛(wèi)隊(duì)法》中關(guān)于自衛(wèi)隊(duì)只有在首相發(fā)出指令后才能行動(dòng)的條款是有缺陷的，一旦日本受到突襲，一線部隊(duì)指揮官有權(quán)采取超法規(guī)的特別措施予以應(yīng)對。2005年7月，日本國會(huì)通過了《自衛(wèi)隊(duì)法修正案》，增加了無需首相發(fā)布防衛(wèi)出動(dòng)命令就可迎擊來襲導(dǎo)彈的內(nèi)容。這使部隊(duì)指揮官可以決定何時(shí)發(fā)射攔截導(dǎo)彈。2006年1月，防衛(wèi)廳又修改了“交戰(zhàn)規(guī)則”，明確航空自衛(wèi)隊(duì)司令官可根據(jù)情況下令飛行員使用武器，增大了飛行員使用武器的自主性。這些規(guī)定相當(dāng)于給了自衛(wèi)官重大決策的權(quán)力，使得宣布使用武力的權(quán)力層級(jí)下降，增加了“擦槍走火”甚至發(fā)生軍事沖突的可能性。

據(jù)去年8月曝光的防衛(wèi)省“內(nèi)部文件”，聯(lián)合參謀部早在當(dāng)年9月新安保法相關(guān)法案通過之前就無視國會(huì)的審議及輿論的反對與擔(dān)憂，擅自制定作戰(zhàn)計(jì)劃并傳達(dá)至各部隊(duì)，其中還自稱“軍隊(duì)”，提出設(shè)立“日美聯(lián)合司令部”，確立可立即開展軍事作戰(zhàn)的體制，并研究聯(lián)合干預(yù)“東?！焙汀澳虾！钡姆绞?。這反映了“制服組”一味追求軍事“合理性”，試圖直接參與國政的姿態(tài)。此次提請防衛(wèi)大臣批準(zhǔn)作戰(zhàn)計(jì)劃的權(quán)限的轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步削弱了文官審查自衛(wèi)隊(duì)作戰(zhàn)計(jì)劃的職能。預(yù)計(jì)由內(nèi)局負(fù)責(zé)的起草作戰(zhàn)計(jì)劃基本方針的權(quán)限，未來也有可能轉(zhuǎn)而由聯(lián)合參謀部全權(quán)負(fù)責(zé)。

日本自衛(wèi)隊(duì)走向何方

更讓人擔(dān)憂的是，去年“內(nèi)部文件”曝光后，安倍首相竟稱，制作“內(nèi)部文件”是“理所當(dāng)然的行為”。從歷史上看，自衛(wèi)官以往突破束縛的行為往往由于高層政治人物的否決而胎死腹中。但安倍再度上臺(tái)后，當(dāng)年“三矢研究”中提到的多個(gè)安保立法正在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。隨著進(jìn)一步走向決策前臺(tái)，自衛(wèi)官將獲得更多接近政治人物的機(jī)會(huì)，與政治之間的距離不斷拉近。這將更加提升“制服組”對日本政治的影響力，增加自衛(wèi)官干政的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，隨著“灰色事態(tài)”、“無縫合作”等概念及相關(guān)法律、文件的出臺(tái)，日本與外國發(fā)生軍事武裝沖突的概率大大增加。而根據(jù)3月29日生效的新安保法，日本自衛(wèi)隊(duì)將越來越頻繁地走向海外，且從事的行動(dòng)也將更接近戰(zhàn)爭。之前防衛(wèi)省文官在一定程度上仍限制著自衛(wèi)官可能的躁動(dòng)和失控，但隨著聯(lián)合參謀部統(tǒng)一負(fù)責(zé)作戰(zhàn)指揮及逐步掌握作戰(zhàn)計(jì)劃制定權(quán)，防衛(wèi)省減少乃至消除了文官對自衛(wèi)隊(duì)作戰(zhàn)等行動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，防止自衛(wèi)隊(duì)“暴走”的一道重要防線被廢除。現(xiàn)役自衛(wèi)官往往更傾向于以實(shí)力說話，易于以武力解決爭端。伴隨自衛(wèi)官走向決策前臺(tái)，其濫用和誤用權(quán)力的可能性增大，日本以武力解決危機(jī)與爭端的可能性也將進(jìn)一步增加。雖然現(xiàn)在預(yù)言自衛(wèi)官干涉政治乃至挑起戰(zhàn)爭還為時(shí)尚早，但對于其權(quán)力過大甚至失控必須要保持警惕。

（作者為國防大學(xué)講師）