PPP模式的核心價值與機制保障

聶磊

在公共服務(wù)供給中推廣運用PPP模式，是公共服務(wù)領(lǐng)域的一場投融資及運營管理體制機制變革。由于PPP項目通常投資規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)周期長、涉及面廣且社會影響大，實踐迫切需要不斷深化政府與社會資本合作（PPP）模式研究，關(guān)注PPP模式運作中出現(xiàn)的新情況新問題，積累運作經(jīng)驗，規(guī)范PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

一、效率是PPP模式的核心價值

“市場失靈”的存在曾導(dǎo)致普遍認為公共服務(wù)領(lǐng)域私人部門經(jīng)營有損公眾利益?！罢ъ`”的存在使得公共服務(wù)國有壟斷模式往往帶來激勵扭曲和低效率。政府和社會資本在公共服務(wù)提供的過程中，各有其獨特的優(yōu)勢，PPP模式意圖汲取雙方的優(yōu)勢力量建立互補性合作關(guān)系，核心價值是讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高公共服務(wù)供給效率。

各展所長，提升公共服務(wù)供給效率。PPP模式中，通過政府信用的引導(dǎo)，規(guī)避政府作為唯一的投資主體難以回避的市場風(fēng)險，提高資金的使用效率。通過項目公開運作，減少債權(quán)虛置風(fēng)險和道德風(fēng)險的負向激勵，激勵社會資本提供公共服務(wù)。政府與社會資本合理的分工體系形成良好的治理結(jié)構(gòu)，二者專注發(fā)揮各自優(yōu)勢取長補短，通過公共行政資源和社會資本市場機制的整合，實現(xiàn)更高的運作效率。

“PPP模式下，政府改變過去作為特許權(quán)授予者的特殊主體身份，以一個平等的合作伙伴身份與私人企業(yè)一起共同投資、共擔(dān)風(fēng)險、共同參與項目建設(shè)運營管理的全過程。在項目運作的各個階段，政府與企業(yè)是合作伙伴，互相監(jiān)督?！盵1]在PPP模式運作中，企業(yè)與政府共同對項目進行確認、設(shè)計和可行性研究，發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營管理的優(yōu)勢，將先進技術(shù)和管理經(jīng)驗植入項目。項目的設(shè)計者與建設(shè)者密切合作，通過減少信息不對稱、時間和空間間斷而形成的資源浪費等，提高項目運作效率。

拓展融資渠道，提升公共服務(wù)供給效率。PPP融資包括其他渠道融資，重點在于解決資金在時間上的不匹配。融資并不能解決籌資問題，即最后承擔(dān)服務(wù)成本的資金從哪里來。PPP模式的核心不是單純開創(chuàng)政府性項目融資渠道，而是建立一個具有創(chuàng)造性的節(jié)約成本、提升效率的服務(wù)提供方式，更多的是依托社會資本的資金、技術(shù)和管理等優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。PPP模式要求政府采購服務(wù)的方式從傳統(tǒng)的以投入為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向以產(chǎn)出和績效為基礎(chǔ)。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求和資金嚴重短缺的矛盾，嚴重制約著城鎮(zhèn)質(zhì)量和功能的提升，地方政府對外舉債手段隨著金融監(jiān)管環(huán)境的變化而變化。長期以來基礎(chǔ)設(shè)施投資資金主要靠地方政府顯性或隱性債務(wù)，加上土地財政以及其衍生品為基礎(chǔ)的預(yù)算外資金，急劇膨脹的地方政府債務(wù)可能帶來較為嚴重的金融風(fēng)險。

公用事業(yè)收入穩(wěn)定、現(xiàn)金流充沛等特點對追求穩(wěn)定回報的社會資金具有強烈的吸引力。多元化的投資主體有利于發(fā)揮政府資金的撬動引領(lǐng)作用，強化地方政府投資計劃及其資本預(yù)算約束機制，建立政府信用的外部評價機制，逐步形成強化地方債務(wù)約束和透明化的城鎮(zhèn)化融資體制。

加快政府職能轉(zhuǎn)變，提升公共服務(wù)供給效率。經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營是順應(yīng)改革潮流。

過去的公共服務(wù)供給中，政企沒有完全分開，城市化過程中地方政府保留較多的行政干預(yù)權(quán)，形成政府提供服務(wù)和市場提供服務(wù)并存的“雙軌制”格局?！罢淖孕派踔磷载搶?dǎo)致了公共物品壟斷性的直接生產(chǎn)模式，它所伴隨的高成本、低效率、質(zhì)量不盡如人意和回應(yīng)性缺乏不僅損害了公眾對政府的信任，而且無端耗費公共資源，導(dǎo)致普遍的財政拮據(jù)”[2]。

在PPP模式中，政府職能由運營者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，促進公共服務(wù)提供效率提升的同時，更注重公平與效率的有機結(jié)合。在盡可能小的損失效率的情況下實現(xiàn)社會發(fā)展公平，同時在盡可能小的損失公平的情況下提高公共服務(wù)供給效率。

二、PPP模式中的運行機制創(chuàng)新

PPP模式將帶來公共服務(wù)領(lǐng)域諸多方面的革新，亟待厘清PPP模式項目合作中形成的復(fù)雜契約關(guān)系，規(guī)范PPP模式的操作流程和運行機制，加強PPP模式的運行機制創(chuàng)新。

健全合作機制。PPP要求全過程的合作，但是目前個別地方的一些PPP項目缺少全程合作的理念，一些項目三五年至多七八年建成后，政府就負責(zé)回購，有的項目則是政府向PPP項目公司購買服務(wù)，事先確定每年向PPP項目公司支付多少錢。低風(fēng)險高收益使得PPP模式在一些地方蛻變?yōu)槿谫Y渠道，而不是著力于公共服務(wù)供給效率的提升，這種PPP模式異化的傾向值得實踐中警惕。政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設(shè)—移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，不屬于PPP項目范圍。

PPP項目是現(xiàn)代關(guān)系性契約形式，不是單純的商業(yè)合同?；锇殛P(guān)系的達成有賴于共同參與、責(zé)任分擔(dān)、信任及溝通協(xié)調(diào)機制。PPP模式參與方眾多（投資商、承建商、運營商），組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，以經(jīng)濟利益最大化為目的的社會資本和代表公共利益的政府部門之間協(xié)調(diào)難度大，合同中必須有社會利益責(zé)任的量化指標，對社會資本形成有力和公平的約束。政府部門面對復(fù)雜的項目運作亟待提升專業(yè)化管理能力，面對多重角色的沖突需要防范道德風(fēng)險。

PPP模式中社會資本從項目論證階段開始參與項目，而BOT和TOT模式中社會資本從項目招投標階段才開始參與項目。PPP項目中參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同利益訴求起關(guān)鍵作用，使得政府部門和社會資本的關(guān)系發(fā)生了根本變化，合作和信任取代了命令和控制式的關(guān)系。合作各方就一些需要提起訴訟的問題進行協(xié)商，可以達成諒解，免于訴訟。PPP項目是在相互信任的基礎(chǔ)上協(xié)議而成，信用保證結(jié)構(gòu)的各參與方是否有能力執(zhí)行其職責(zé)構(gòu)成項目的信用風(fēng)險。項目主辦者在尋求各方合作者時，除了考核對方的業(yè)績水平、資金實力、管理水平等指標之外，應(yīng)重點考慮信用可靠性，盡量避免與那些存在不良信用記錄的單位合作。

PPP模式要求政府與社會資本雙方平等合作，注重法治精神、契約精神。PPP模式以各方的信任與協(xié)作為基礎(chǔ)，它要求政府與社會資本以契約方式固化業(yè)務(wù)活動的性質(zhì)、要求的結(jié)果、產(chǎn)品支付費用、價格或收費標準，明確合作方各自的權(quán)利義務(wù)，建立明確的風(fēng)險分配機制，以防范和控制PPP模式可能發(fā)生的公共風(fēng)險。不同的PPP項目可以選擇使用不同的契約范本。契約機制涵蓋了從項目談判、確認到終止、轉(zhuǎn)移或清算各個環(huán)節(jié)，貫穿于PPP項目的整個過程。作為合作關(guān)系，需要利益共享，能夠提供優(yōu)質(zhì)、較低成本的公共服務(wù)或服務(wù)，符合公眾利益即公共部門收益。作為合作方的社會資本，需要有一定的盈利空間，但公共服務(wù)的公益性質(zhì)決定只能是合理的盈利，而非暴利。由于項目條件變化，如后續(xù)項目競爭、項目收入下降及政策法規(guī)變化，通過雙方合作修正雙方的期望，調(diào)整各自的實施方案或合作策略。

健全競爭機制。競爭性安排是PPP項目效率得以提升的重要途徑，但引入的是有限制的競爭機制。社會資本的選擇，融資渠道的招投標，項目產(chǎn)品的市場空間，特許經(jīng)營權(quán)的配置等，都是圍繞資金、產(chǎn)品或權(quán)利的價格而進行的競爭。

公共服務(wù)關(guān)系包含消費者、生產(chǎn)者和安排者，傳統(tǒng)公共服務(wù)中政府是服務(wù)的安排者和生產(chǎn)者，導(dǎo)致官僚制的高成本和低效率。隨著收入水平和生活水平的提高，減少了公眾對政府提供公共服務(wù)的依賴，他們樂于接受市場競爭方式獲得的高品質(zhì)滿足。從“納稅人付費”到“用戶付費”資源控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，公眾對公共服務(wù)擁有更大的選擇權(quán)。在實行必要監(jiān)管的條件下引入市場競爭，以保證市場秩序和資源分配效率。保持PPP項目透明度，實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，有助于降低基于復(fù)雜性引發(fā)的風(fēng)險，形成公開、公平、有序、競爭的格局。

競爭性談判需要考慮PPP項目招標的復(fù)雜性，即PPP項目周期長、綜合性強，確定總體價格和清晰準確的描述標書存在很大困難。通過特許經(jīng)營競爭使消費者以較低的價格獲得高質(zhì)量的服務(wù)，通過招標、拍賣等方式，選擇出價最高的購買者或服務(wù)價格低的投資者，以實現(xiàn)公共利益最大化。同時，政府要防止過度競爭導(dǎo)致項目運營方缺乏可維持性。在資本運作、項目運營、招標采購、合同管理、國際項目管理經(jīng)驗等專業(yè)性、技術(shù)性較強的諸多環(huán)節(jié)的合作中，通過市場競爭借助會計、律師、工程咨詢等專業(yè)化中介服務(wù)力量。融資和運營合在一起，參與競爭的企業(yè)既要有非常強的融資能力，又要有非常強的運營能力，競爭是不充分的。融資和運營相分離的PPP模式可以在資本市場上實現(xiàn)融資成本最小化的目標，在專業(yè)運營市場上實現(xiàn)提升運營效率的目標。

PPP項目中公共部門間的協(xié)調(diào)機制不是競爭。再談判主要是在合同體系生效并被部分履行之后發(fā)生的，為了維持項目有效運行而對初始交易條件進行的修正。再談判會削弱PPP項目競爭性招投標成果，因為項目周期長，合作雙方不能預(yù)期長期走勢，在項目運作中很難避免再調(diào)整，應(yīng)被視為一種正常機制。

健全監(jiān)管機制。以公共利益與供給效率為核心展開PPP項目的獨立監(jiān)管，由公共服務(wù)的本質(zhì)和不完全競爭的狀態(tài)決定。科學(xué)的監(jiān)管制度是推進合作伙伴關(guān)系的重要保障。政府通過市場進入與退出監(jiān)管、公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、運行安全監(jiān)管、競爭秩序監(jiān)管及價格監(jiān)管以打破壟斷，實現(xiàn)公共利益最大化的目標，兼顧消費者和運營者的利益?！罢鳛镻PP模式中公共利益代表，既是項目發(fā)起者和參與者，又是項目監(jiān)管者。明確政府在PPP項目全生命周期中扮演的‘雙重角色和具備的‘雙重職能，是探索政府在PPP項目中定位與管理的前提”[3]。

由資本逐利本質(zhì)決定，PPP進入企業(yè)追求自己利益最大化，與追求公共利益最大化的政府必然產(chǎn)生某種程度的沖突。監(jiān)管者通過制定規(guī)則和采取監(jiān)管措施限制企業(yè)利潤的不合理擴張，以保障公共利益，實現(xiàn)公共利益的最大化。

出資者與監(jiān)管者目標難協(xié)調(diào)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門代表政府行使國有資產(chǎn)所有者職能，作為出資人追求企業(yè)利潤最大化，而行業(yè)監(jiān)管部門追求公共利益最大化，二者間難免發(fā)生矛盾。難以在國有資產(chǎn)保值增值、投資者有較高收益和消費者獲得利益三者之間取得平衡。在PPP項目監(jiān)督過程中，監(jiān)管者在一定程度上可以決定誰進入項目，可以限定產(chǎn)品價格，權(quán)力誘發(fā)尋租，限制尋租行為成為現(xiàn)實問題。

PPP模式的項目周期長、運作復(fù)雜，不僅是監(jiān)管項目建設(shè)與運營，還要增加項目透明度，鼓勵公眾參與，完善民主機制，引入社會力量監(jiān)督政府。建立PPP項目公眾參與機制，保障公眾對PPP項目運作情況進行有效監(jiān)督。建立及時暢通的信息渠道，保障公眾對PPP項目經(jīng)營活動的知情權(quán)、建議權(quán)。完善公眾投訴和處理機制，支持公眾對侵害自己合法權(quán)益的行為進行舉報和投訴，并及時依法處理。提高公眾對監(jiān)督的參與程度，通過消費者協(xié)會等組織強化社會監(jiān)督，保障監(jiān)督的有效性和公正性。發(fā)揮專家、中介組織在公共項目中的作用，集中專業(yè)人才的智慧，從消費者代表獲得項目服務(wù)評價。不斷完善社會監(jiān)督體系，使社會監(jiān)督中成員的構(gòu)成更合理，消費者代表的確定方法更科學(xué)，消費者信息的采集更廣泛。

健全風(fēng)險分擔(dān)機制。PPP模式有效運行的關(guān)鍵，是讓對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，且承擔(dān)的風(fēng)險程度與合理的收益相匹配。提高公共服務(wù)效率是推進PPP模式的目的，實踐證明公共服務(wù)領(lǐng)域不僅存在市場失靈也存在政府失靈的現(xiàn)象，于是到20世紀70年代出現(xiàn)再市場化進程，PPP模式掀起發(fā)展熱潮。PPP模式介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點，充分發(fā)揮政府和企業(yè)各自的優(yōu)勢，由對某一風(fēng)險最有優(yōu)勢的參與方來承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配項目風(fēng)險。

以PPP模式實施的項目一般實施周期長、不確定因素多，在融資、建設(shè)和運營過程中承擔(dān)多種風(fēng)險，主要包括政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、信用風(fēng)險、金融風(fēng)險、完工風(fēng)險、生產(chǎn)風(fēng)險、環(huán)保風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等。商業(yè)風(fēng)險指經(jīng)營相關(guān)的風(fēng)險，包括技術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、違約風(fēng)險和管理風(fēng)險等。通常由政府部門承擔(dān)政治風(fēng)險和法律變更風(fēng)險，承包商承擔(dān)完工風(fēng)險，運營企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營管理風(fēng)險，政府與企業(yè)共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險，提高項目抗風(fēng)險能力。政府取消或調(diào)整其所給予項目的稅收優(yōu)惠、經(jīng)營牌照、專屬資產(chǎn)使用權(quán)等政策支持，或者定向增加項目的稅費負擔(dān)等，對項目成敗產(chǎn)生實質(zhì)性影響。良好的制度供給和穩(wěn)定的政策框架，是PPP項目風(fēng)險管理的重要內(nèi)容。

合理應(yīng)對資產(chǎn)價格波動與土地財政模式的不可持續(xù)性帶來的風(fēng)險。以土地和房地產(chǎn)為代表的資產(chǎn)市場融資成為地方政府財政和城鎮(zhèn)化資金的重要來源?！耙粋€確定的共識是，新一輪的城市擴張主要由銀行資金投放支撐，而不管是銀行貸款、發(fā)行債券或者信托產(chǎn)品又是通過土地杠桿來撬動的。可以說，城鎮(zhèn)化融資過程本質(zhì)上也是土地不斷資本化過程”[4]。三四線城市房地產(chǎn)市場銷量的持續(xù)萎靡印證需求的逐漸飽和，城市基礎(chǔ)建設(shè)項目融資對土地抵押物的過度依賴，意味著土地融資的杠桿效應(yīng)存在著巨大債務(wù)風(fēng)險。PPP項目在其存續(xù)期內(nèi)應(yīng)有明確的收益，以償還借款，使社會資本收回項目投資并獲得適當?shù)耐顿Y收益。項目收益可以來自政府部門支付的服務(wù)費，或來自項目運行后向使用者收取的費用，或二者兼有。

健全定價機制。公共服務(wù)價格管制的目標是促進社會分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率、資源有效配置和維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿?。只有使各方利益最?yōu)化，PPP模式才具有生命力。如果側(cè)重迎合社會資本的偏好，把項目竣工后的公共服務(wù)價格定得較高，就會增加人民群眾的負擔(dān)，超出他們的承受能力。如果側(cè)重迎合他們的贊許和口碑，將公共服務(wù)價格定得較低，勢必會影響社會資本進入和運營的積極性。公共服務(wù)定價必須考慮多方的訴求，平衡多方利益，取得各方利益的最優(yōu)化。

公共服務(wù)價格對調(diào)節(jié)公共服務(wù)各方利益起著至關(guān)重要的作用。以合理價格提供服務(wù)是PPP項目公司的責(zé)任和義務(wù)，是政府、消費者以及PPP項目公司重點關(guān)注、相互博弈的中心和焦點。“目前公共項目定價方法以行業(yè)平均水平或以效率較高公司成本為基礎(chǔ)，結(jié)合公正合理投資回報率制定價格上限。價格上限有利于推廣先進技術(shù)，價格上限給企業(yè)較大定價權(quán)，更適合在一個競爭壓力顯著的產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用。按照國際慣例或行業(yè)公認的公正合理確定投資回報率，能促進企業(yè)追求公平報酬”[5]。

適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。政府部門要重點關(guān)注城市公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，完善價格調(diào)整機制，避免公共項目利益分配不當影響社會運行秩序。

政府通過確定價格使企業(yè)獲得高于完全競爭時的投資回報，為被監(jiān)管企業(yè)帶來一定利益的同時，對被監(jiān)管企業(yè)形成包括質(zhì)量標準、最高限價的種種約束。對采用“使用者付費”的領(lǐng)域，理順價格形成和調(diào)整機制，制定合理的價格。對社會資本進入微利、非營利領(lǐng)域或采用“政府付費”模式，建立相應(yīng)的財政補貼機制，形成合理收益預(yù)期。

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[5]何壽奎.公共項目公私伙伴關(guān)系合作機理與監(jiān)管政策研究[D].重慶大學(xué)，2009.

（作者單位：中共徐州市委黨校）

責(zé)任編輯：張功杭