民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度完善

匡牧霞 姚廣平

內(nèi)容摘要：民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是化解人民法院“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的有力制度設(shè)計(jì)。但是，立法規(guī)定的原則性、司法解釋的不具體，使得在實(shí)踐中做法不一，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度功能難以得到很好的實(shí)現(xiàn)。完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，要在正確理解《民事訴訟法》立法精神的基礎(chǔ)上，明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，細(xì)化民事執(zhí)行監(jiān)督的具體規(guī)范。

關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 制度完善

“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”是當(dāng)前我國人民法院民事執(zhí)行工作中存在的兩大問題。修改后的《民事訴訟法》規(guī)定了“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，但是對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍、方式、程序和效力等法律問題還沒有作出具體的規(guī)定。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)涵、特征和現(xiàn)實(shí)意義

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)涵及特征

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，是指人民檢察院依據(jù)法律規(guī)定通過特定的法律監(jiān)督方式對人民法院的民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。[1]民事執(zhí)行活動(dòng)包括人民法院在民事執(zhí)行活動(dòng)中所作的裁定、決定、通知和具體執(zhí)行行為違法、不當(dāng)或存在錯(cuò)誤。[2]民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有以下特征：一是外部性，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是人民檢察院對人民法院的執(zhí)行活動(dòng)的外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督由于是系統(tǒng)內(nèi)的一種自我規(guī)范和約束，其作用十分有限。因此，為了從根本上規(guī)范民事執(zhí)行活動(dòng)，必須建立以外部監(jiān)督為主導(dǎo)，內(nèi)部監(jiān)督為補(bǔ)充的執(zhí)行監(jiān)督體系。二是被動(dòng)性，民事執(zhí)行活動(dòng)大多數(shù)涉及的是私權(quán)領(lǐng)域，為了保障當(dāng)事人和案外人處置私權(quán)的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)一般不主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督一般以當(dāng)事人的申請為前提。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)意義

一是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的良好運(yùn)行能督促法院嚴(yán)格依法進(jìn)行執(zhí)行活動(dòng)，有效化解“執(zhí)行亂”和“執(zhí)行難”，更好地促進(jìn)司法公正。二是檢察機(jī)關(guān)對法院的民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，能夠保障當(dāng)事人的參與權(quán)和知情權(quán)，[3]有利于增進(jìn)法院、檢察院與當(dāng)事人之間的信任關(guān)系，構(gòu)建和諧的司法環(huán)境。三是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督既是對人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督制約，也是對人民法院依法執(zhí)行的獨(dú)立保障。

二、我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀及缺陷

（一）我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律現(xiàn)狀

修改后的《民事訴訟法》第235條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！痹摋l法律條文是對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則性和概括性規(guī)定。最高人民檢察院在2013年9月通過的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中第8章對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督作了專門規(guī)定。然而，與其他章節(jié)相比，對執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督的規(guī)定僅有以下三條條文，分別是第102條、第103條和第104條。上述三條法律條文分別是對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象、作出檢察建議和不支持當(dāng)事人申請的程序的規(guī)定。2011年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》）對在部分地方開展民行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作進(jìn)行了規(guī)范，內(nèi)容包括確定試點(diǎn)單位，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督的范圍和具體時(shí)間程序上的規(guī)定。

（二）我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的法律問題

1.民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍不清晰?！睹袷略V訟法》第235條確立了檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍是民事執(zhí)行活動(dòng)，這是從法律層面賦予檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，但是該法律條文未對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，缺乏操作性。

2.民事執(zhí)行監(jiān)督的方式不統(tǒng)一?！睹袷略V訟法》沒有對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式進(jìn)行規(guī)定，《通知》中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)決定并通過提出書面檢察建議的方式對法院的民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督。而目前實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督方式主要包括檢察建議、監(jiān)督意見、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、說明理由通知書、參與執(zhí)行和解、現(xiàn)場監(jiān)督等，各地的監(jiān)督方式混亂、不統(tǒng)一，有些地區(qū)檢察建議是唯一方式，有些地區(qū)采取多種方式進(jìn)行監(jiān)督，但具體采取何種方式對何種情形進(jìn)行監(jiān)督卻沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)。在民事執(zhí)行監(jiān)督的方式上隨意性較大，有損檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的權(quán)威性。

3.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的效力不明確。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督時(shí)采取的最主要的方式，但是對于其效力法律并未給予明確規(guī)定。檢察建議不具有啟動(dòng)程序和實(shí)施制裁等效力，實(shí)踐中法院時(shí)常對檢察建議不予采納，甚至對檢察機(jī)關(guān)作出的檢察建議不予回復(fù)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督無法真正發(fā)揮效力。

三、完善我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律建議

（一）明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則

1.同級監(jiān)督原則。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施民事執(zhí)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)由同級檢察院受理對同級法院執(zhí)行裁定、決定，通知和具體執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督，保持民事執(zhí)行監(jiān)督的對等性、合法性，確保監(jiān)督的效果和效率。在地域管轄上，采取執(zhí)行法院所在地人民檢察院管轄的原則。

2.適度監(jiān)督原則。雖然民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是對整個(gè)執(zhí)行活動(dòng)的全面監(jiān)督，但是這種監(jiān)督又應(yīng)當(dāng)是有限和適度的。民事執(zhí)行的案件是民事案件執(zhí)行標(biāo)的具有私權(quán)屬性，執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循適度監(jiān)督的原則，充分尊重法院的獨(dú)立性和當(dāng)事人的處分權(quán)，不影響人民法院的正常執(zhí)行活動(dòng)，同時(shí)要維護(hù)法院審判與執(zhí)行的權(quán)威性，正確處理檢察監(jiān)督與法院生效裁判的既判力和執(zhí)行力的關(guān)系。

3.以當(dāng)事人申請為原則。民事執(zhí)行涉及私權(quán)處分。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人自主的原則，尊重法律所賦予當(dāng)事人的處分權(quán)。因此，民事執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督一般應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人的申請為前提，除非違法民事執(zhí)行活動(dòng)侵害了國家、社會(huì)或者第三人的合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)限于最后一道防線和查漏補(bǔ)缺上，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高監(jiān)督效益。

4.公正與效率原則。公正是設(shè)立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的首要目的，而民事執(zhí)行實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)法律文書所認(rèn)可的權(quán)利，與審判程序相比更加注重效率。因此，檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)兼顧公正和效率，既要站在中立的立場上完成監(jiān)督，保證人民法院執(zhí)行活動(dòng)的公正性，又要保證及時(shí)完成監(jiān)督事項(xiàng)，并推進(jìn)法院的執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行程序中各方利益的平衡。

（二）明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

修改后的《民事訴訟法》確定了檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象是法院的民事執(zhí)行活動(dòng)，可以將執(zhí)行活動(dòng)理解為執(zhí)行行為，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對象應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行法院和執(zhí)行人員的執(zhí)行行為。從我國民事強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)踐中可以看出，造成執(zhí)行難的主要原因之一是法院的消極執(zhí)行行為。因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍不應(yīng)局限于《通知》中確定的五種情形，還應(yīng)當(dāng)包括實(shí)體上和程序上違反法律規(guī)定的情形。在實(shí)體方面，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督主要監(jiān)督執(zhí)行活動(dòng)的法律依據(jù)是否合法。范圍包括：作為執(zhí)行依據(jù)的法律文書是否具有法律效力，作為執(zhí)行依據(jù)的法律文書是否違法進(jìn)行了變更、篡改，法院作出的凍結(jié)、查封、評估、拍賣、變賣等措施的裁定、決定是否違反法律規(guī)定，是否錯(cuò)誤變更或追加被執(zhí)行主體，是否錯(cuò)誤執(zhí)行第三人或案外人財(cái)產(chǎn)，給當(dāng)事人、案外人造成損失等涉及當(dāng)事人重大實(shí)體權(quán)利方面違反法律規(guī)定的情形。在程序方面，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督主要監(jiān)督執(zhí)行活動(dòng)是否合乎法定程序。范圍包括：執(zhí)行裁定等法律文書是否在法定期限內(nèi)送達(dá)，法院執(zhí)行人員是否在法定期限內(nèi)采取執(zhí)行措施，是否存在重復(fù)查封、扣押、凍結(jié)被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)或者擅自解除查封、扣押、凍結(jié)被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)或者超出執(zhí)行標(biāo)的范圍的執(zhí)行新措施和行為，執(zhí)行人員在執(zhí)行活動(dòng)中是否存在徇私枉法等職務(wù)犯罪行為。

（三）明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

在實(shí)踐中，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督存在檢察建議、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、建議更換承辦人、要求說明理由通知書等多種監(jiān)督方式，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式各地均不統(tǒng)一，在一定程度上不利于確保檢察監(jiān)督的權(quán)威和實(shí)效。將監(jiān)督方式進(jìn)行統(tǒng)一明確，能更好的開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作。

1.檢察建議。檢察建議在民事執(zhí)行監(jiān)督中是有效的監(jiān)督手段，監(jiān)督成本較低，適用對象較廣，能夠提高效率，節(jié)約司法資源。修改后的《民事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)作出檢察建議這項(xiàng)監(jiān)督手段，但并沒有對檢察建議適用的具體類型、適用條件、程序等作出具體規(guī)定?？梢酝ㄟ^司法解釋的方式，進(jìn)一步明確檢察建議在民事執(zhí)行監(jiān)督中的適用情形、程序和效率，將檢察建議這一監(jiān)督方式規(guī)范化。采取檢察建議這一方式的情形主要包括以下幾種：執(zhí)行裁定、決定的依據(jù)錯(cuò)誤，或者認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足，或者適用法律錯(cuò)誤；法院未在法定期限內(nèi)作出裁定、決定；檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)暫緩執(zhí)行、中止執(zhí)行的；檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其他有違法侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的執(zhí)行裁定、決定等情形，應(yīng)當(dāng)以檢察建議的方式督促法院糾正。在作出檢察建議時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與法院的溝通和聯(lián)系，確保雙方的信息互通，有利于法院對檢察建議作出及時(shí)的回復(fù)。

2.糾正違法執(zhí)行通知書。糾正違法執(zhí)行通知書是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)人民法院作出的執(zhí)行裁定、決定違反法律規(guī)定或者執(zhí)行人員存在違法行為，若不及時(shí)加以糾正可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以向法院發(fā)出《糾正違法通知書》，要求法院限期糾正。糾正違法通知書具體的適用情形包括：執(zhí)行裁定、決定或執(zhí)行行為違反法定程序，采用強(qiáng)制執(zhí)行措施違反法律規(guī)定，執(zhí)行人員不依法及時(shí)采取執(zhí)行措施或者有意拖延，執(zhí)行人員拒不出具相關(guān)執(zhí)行裁定書，執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中有貪污、受賄、濫用職權(quán)等違法行為等情形。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員存在貪污、受賄、濫用職權(quán)等違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時(shí)將線索收集、整理、移送本院職務(wù)犯罪偵查部門，強(qiáng)化與檢察機(jī)關(guān)的不同業(yè)務(wù)部門的配合協(xié)作。

3.現(xiàn)場監(jiān)督。現(xiàn)場監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對法院的民事執(zhí)行活動(dòng)的同步監(jiān)督方式?，F(xiàn)場監(jiān)督適用于涉及國家利益、社會(huì)公共利益的案件，涉及社會(huì)和諧穩(wěn)定的群體性案件，事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、黨委政府明確要求檢察機(jī)關(guān)參與的執(zhí)行案件。啟動(dòng)現(xiàn)場監(jiān)督可以依當(dāng)事人申請、法院邀請或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督的情形。值得注意的是，現(xiàn)場監(jiān)督只適用于執(zhí)行活動(dòng)重大、涉及社會(huì)穩(wěn)定、被執(zhí)行人員人數(shù)眾多等情形，并且要嚴(yán)格依據(jù)法定程序進(jìn)行監(jiān)督。

（四）明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的效力

檢察機(jī)關(guān)對法院民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督的法律效力一直備受爭議。首先，檢察機(jī)關(guān)對法院作出的檢察建議不具有實(shí)施制裁的功能與啟動(dòng)程序的效力，以致于法院常常不予采納，甚至放任不理，造成民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的虛置。其次，檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是一種非訴性的監(jiān)督手段，主要依賴于檢察機(jī)關(guān)與法院通過溝通、協(xié)作的方式來督促法院的執(zhí)行活動(dòng)。因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的效力的發(fā)揮需要法檢兩家的協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)單方面對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的效力進(jìn)行約束，往往使得其流于形式。

（五）建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的保障措施

建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的保障機(jī)制主要包括對監(jiān)督過程的保障機(jī)制和對監(jiān)督實(shí)效的保障機(jī)制。一是就保障監(jiān)督程序來說，查閱卷宗是檢察機(jī)關(guān)對執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的主要方式之一，因此人民法院應(yīng)當(dāng)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱民事執(zhí)行卷宗，提供調(diào)閱服務(wù)。檢察機(jī)關(guān)可依法行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，相關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合。二是就保障監(jiān)督實(shí)效來說，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)良好協(xié)作，民事檢察部門做好執(zhí)行監(jiān)督與相關(guān)職能部門的工作銜接。三是檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督效果在很大程度上取決于人民法院的主動(dòng)配合，法檢兩院應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)、合作機(jī)制，就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式、效力會(huì)簽工作細(xì)則，保障民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的良好運(yùn)行。

注釋：

[1]參加彭德文、楊紅：《論民事執(zhí)行監(jiān)督的制度構(gòu)建和完善——以基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督為視角》，載《中國檢察官》2013年第6期。

[2]參見鞏富文、黃海：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督基本問題辨析》，載《人民檢察》2013年第23期。

[3]參見李菊明：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度建構(gòu)新論》，載《法學(xué)論壇》2015年第3期。