食品安全監(jiān)管必需建立統(tǒng)一權(quán)威體制和明確法律適用規(guī)則

李長生

食品安全事關(guān)廣大人民群眾身體健康和生命安全，是重大的政治、經(jīng)濟(jì)和民生問題，是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。習(xí)近平總書記提出“四個最嚴(yán)”要求（要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)），確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。2015年4月，全國人大常委會第十四次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國食品安全法》，同年10月1日起施行。

然而，這部被譽(yù)為“史上最嚴(yán)”的新食品安全法實(shí)施半年多以來，作為基層第一線食藥執(zhí)法監(jiān)管的一員，我深深地體會到了食藥安全監(jiān)管工作任重道遠(yuǎn)，還需要進(jìn)一步統(tǒng)一完善監(jiān)管體制和細(xì)化法律法規(guī)適用細(xì)則。

新修訂的食品安全法公布后，我們嚴(yán)格從維護(hù)廣大人民群眾根本利益出發(fā)，充分認(rèn)識貫徹落實(shí)食品安全法的重要性和必要性，按照“主體責(zé)任、嚴(yán)格監(jiān)管、屬地管理、社會共治、嚴(yán)懲犯罪”五個方面的總體要求，利用制作法治宣傳專欄、印發(fā)宣傳資料等傳統(tǒng)宣傳手段，充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等各類媒介，結(jié)合食品安全“進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位”的“六進(jìn)”活動，切實(shí)開展了修訂后的食品安全法的宣傳和普及工作，全面提高了公眾食品安全意識和科學(xué)素養(yǎng)，進(jìn)一步增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)防范意識和自我保護(hù)能力。逐步營造人人關(guān)心食品安全、人人參與食品安全、人人監(jiān)督食品安全的社會氛圍。食品安全形勢總體穩(wěn)中向好。但是，理論和實(shí)際還是有一定的差距，宣傳普及和執(zhí)法操作還是有一定難度。具體表現(xiàn)在兩個方面。

基礎(chǔ)薄弱，監(jiān)管體制機(jī)制五花八門

影響和制約食品安全的因素很多，特別是中華民族幾千年的傳統(tǒng)飲食習(xí)慣、傳統(tǒng)食品加工生產(chǎn)工藝水平和少數(shù)食品生產(chǎn)經(jīng)營者守法意識淡漠，誠信道德缺失，唯利是圖等，導(dǎo)致食品安全事件時有發(fā)生。再加上當(dāng)今“互聯(lián)網(wǎng)時代”，人人都是記者，隨時都在“制造”新聞，從而造成消極影響，加劇了人民群眾對食品安全的擔(dān)憂。而新食品安全法全面實(shí)施以來，目前全國關(guān)于食品藥品監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)不但沒有統(tǒng)一，而且花樣繁多，名稱也五花八門。食品藥品監(jiān)管部門與工商、質(zhì)檢、物價(jià)等部門“ 二合一”、“三合一”、甚至“五合一”的格局，讓人暈頭轉(zhuǎn)向。新組建的部門機(jī)構(gòu)名稱標(biāo)識不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等問題，影響了法律實(shí)施的效果。且上一級仍是食品藥品監(jiān)管、工商、質(zhì)檢等部門，上級多頭部署，下級疲于應(yīng)付，存在不協(xié)調(diào)等情況。表面上地方政府是為了精簡機(jī)構(gòu)，整合行政執(zhí)法力量；實(shí)際上，卻無形中大大弱化了食品安全監(jiān)管專項(xiàng)職能。

其實(shí)，最好的建議還是應(yīng)強(qiáng)調(diào)食品安全為公共安全的定位而非市場監(jiān)管定位?？h級人民政府食品藥品監(jiān)管部門在特定區(qū)域中心場鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，明確村一級的協(xié)管員責(zé)、權(quán)、利。加大投入，解決基層監(jiān)管人員專業(yè)知識不足、技術(shù)能力不足、經(jīng)費(fèi)保障不足、人手力量不足等問題，提升基層監(jiān)管能力。就我縣而言，在10個中心場鎮(zhèn)設(shè)立了10個監(jiān)管所，按照轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)核準(zhǔn)一個編制，所長按照實(shí)職副科配備，人財(cái)物均由縣局統(tǒng)一調(diào)配，大大地提高了執(zhí)法效率和理順了食品安全監(jiān)管專項(xiàng)職能。但是，目前主要存在的問題還是沒有標(biāo)準(zhǔn)化所房屋設(shè)施、無執(zhí)法使用車輛等基本問題。相應(yīng)地制約了工作的更好開展。這些都是急需要解決的基礎(chǔ)薄弱問題。

事權(quán)責(zé)任不清，人財(cái)物資源配置不夠科學(xué)合理

目前，我縣基層監(jiān)管所執(zhí)法人員基本都是其他單位調(diào)入或者新考錄人員，沒有相應(yīng)工作經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)過長時間的專業(yè)系統(tǒng)的培訓(xùn)，往往都是趕鴨子上架，上班就投入到第一線監(jiān)管工作當(dāng)中，人才短缺才是關(guān)鍵。而他們只能做的往往也只是去市場查看持證經(jīng)營、人員健康證、食品采購索證索票情況和查看有不有過期變質(zhì)食品、經(jīng)營場所環(huán)境符不符合衛(wèi)生規(guī)范等。其實(shí)，食品安全監(jiān)管是基于科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理，不是簡單的查看索證索票和符不符合衛(wèi)生規(guī)范。必須對生產(chǎn)經(jīng)營全過程進(jìn)行規(guī)范系統(tǒng)檢查，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量安全，加大抽樣檢驗(yàn)力度和范圍，對違法違規(guī)行為依法懲處。才能讓食品監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍真正權(quán)威、高效。

事權(quán)清晰，責(zé)任才清楚，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人財(cái)物資源配置才能夠科學(xué)合理。食品安全風(fēng)險(xiǎn)往往具有不確定性，歷史原因?qū)е挛覈称钒踩珕栴}比較復(fù)雜。以前的多頭監(jiān)管和現(xiàn)在的統(tǒng)一監(jiān)管還沒有完全真正的銜接好，責(zé)權(quán)的輕重緩急還沒有很好地理清。比如，國家、省、市縣具體應(yīng)承擔(dān)的工作和事權(quán)到底應(yīng)該以什么為主、怎樣劃分等等。本人非常支持國家局畢井泉局長的建議，國家負(fù)責(zé)特殊食品、藥品、醫(yī)療器械和化妝品上市審評審批及其相關(guān)檢查、核查、檢驗(yàn)等工作。省級集中負(fù)責(zé)食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管，承擔(dān)企業(yè)許可、體系核查、日常監(jiān)督檢查、案件稽查及違法行為查處職能。市縣兩級負(fù)責(zé)食品藥品流通和使用環(huán)節(jié)監(jiān)管，負(fù)責(zé)對食品農(nóng)獸藥殘留、非法添加的定期抽檢，負(fù)責(zé)食品藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、餐飲企業(yè)以及小作坊等的日常檢查。

而對于縣級人民政府食品藥品監(jiān)管部門在特定區(qū)域設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)（基層所）的事權(quán)責(zé)任方面，我認(rèn)為基層所應(yīng)該以宣傳培訓(xùn)、規(guī)范指導(dǎo)、許可核查、抽樣檢測和日常監(jiān)督檢查與專項(xiàng)檢查相結(jié)合為主，而不是一味把案件查處，處罰罰沒款項(xiàng)收繳作為一種推進(jìn)工作的手段。當(dāng)然，從本職工作和切實(shí)保障人民群眾身體健康與社會影響要求，必要的行政處罰還是必不可少的。關(guān)鍵是應(yīng)該放在產(chǎn)品本身質(zhì)量安全問題管理方面，從生產(chǎn)經(jīng)營源頭上加強(qiáng)監(jiān)管和加大處罰力度，而不是拿一些經(jīng)營戶所謂的無證經(jīng)營、人員未取得有效健康證、預(yù)包裝食品過期、預(yù)包裝食品生產(chǎn)日期標(biāo)注不清等簡單的問題做為主要文章。執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究肯定毫無爭議，必須貫徹。但是，對于不是主觀故意行為、不能證明食品質(zhì)量存在問題的情況，我覺得應(yīng)該還是可以區(qū)別對待，減輕處罰。加強(qiáng)宣傳教育，規(guī)范經(jīng)營行為，長此以往經(jīng)營者的安全意識和知法守法水平才能共同提高。

配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)還需要進(jìn)一步完善和細(xì)化

目前，新食品安全法實(shí)施條例還未出臺，修訂工作需要進(jìn)一步加快完善。同時還需要加快推進(jìn)食品安全地方立法，使食品安全法的規(guī)定更加細(xì)化，以便于實(shí)施。

2015年，全國各級食品藥品監(jiān)管部門共查處食品安全領(lǐng)域違法案件24.78萬件，罰沒款金額11.65億元，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)9731戶，吊銷許可證235件，搗毀制假售假窩點(diǎn)779個，移送司法機(jī)關(guān)1618件。新食品安全法實(shí)施以來，我縣堅(jiān)持出重手、下重拳、加大打擊力度，立案查處食品安全違法案件400余件，開出了四川省第一張五萬元罰單。雖然，在全縣食品經(jīng)營領(lǐng)域形成震懾。但是，新食品安全法對大部分輕微食品違法行為的罰款額度起點(diǎn)較高問題，也帶來了執(zhí)行難、結(jié)案難等現(xiàn)象，給基層執(zhí)法人員造成困擾。比如，農(nóng)村市場食品經(jīng)營者大部分都是老弱病殘或者留守人員，生活本來就很困難，無意中難免會因清理不及時遇到經(jīng)營的個別食品超過保質(zhì)期，被立案查處起價(jià)五萬元，從經(jīng)濟(jì)上肯定無法落實(shí)，情理上也于心不忍。甚至，個別經(jīng)營者文化素質(zhì)相對偏低，對假冒偽劣食品鑒別能力有限，雖經(jīng)過每年的培訓(xùn)，但在造假手段不斷翻新面前，他們也防不勝防。在送貨下鄉(xiāng)的銷售人員手中購買到假冒偽劣食品，即使保留有所謂的隨貨單或者收據(jù)，但因?yàn)殡娫挼刂房赡苁羌俚亩鵁o法找到上家。自覺接受處罰時，往往也無法承受巨額的罰款而導(dǎo)致案件結(jié)案較難情況出現(xiàn)。這些，都需要全國人大常委會立法委員會成員進(jìn)一步加大到基層的調(diào)研和聽取基層食品藥品監(jiān)督管理部門的意見建議，盡快制定出客觀、科學(xué)的食品安全法實(shí)施條例及相關(guān)細(xì)則，以便于基層食品監(jiān)管執(zhí)法工作權(quán)威、高效。

另外，地方性法規(guī)嚴(yán)重滯后，不利于地方解決食品安全矛盾工作的開展。 比如食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小經(jīng)營店和食品攤販等的管理辦法還沒有出臺，四川省下發(fā)了《農(nóng)村群體性聚餐管理辦法》卻沒有相應(yīng)的法規(guī)來予以支撐，只有監(jiān)管責(zé)任卻沒有配套的處罰依據(jù)等等。這些都給日常監(jiān)管工作帶來了不小的負(fù)面影響，也是群眾非常關(guān)注和意見較多的地方。

總之，食品安全管理重點(diǎn)還是在源頭。只有建立起從種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到加工生產(chǎn)、到餐桌上的一系列過程食品安全監(jiān)管體系，充分實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品溯源制度，大力開展全民食品安全知識教育，提升國民素質(zhì)和意識，才能從根本上解決好食品安全相關(guān)問題，實(shí)現(xiàn)人人參與、社會共治局面。

（作者單位：四川省安岳縣食品藥品監(jiān)督管理局）