我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包存在問(wèn)題及對(duì)策分析

陳艷

檔案業(yè)務(wù)外包是指單位組織機(jī)構(gòu)將本單位檔案工作的整理、保管、數(shù)字化加工、檔案信息系統(tǒng)建設(shè)等全部或部分工作環(huán)節(jié)交由外部機(jī)構(gòu)來(lái)完成的一種管理方式。近年來(lái)，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是各類(lèi)單位組織機(jī)構(gòu)的增多，使得業(yè)務(wù)工作中產(chǎn)生的檔案數(shù)量呈幾何級(jí)的速度增長(zhǎng)。加上部分單位已有的進(jìn)行檔案管理的人力、物力水平已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)迅速增長(zhǎng)的檔案管理需求，在這種情況下，尋求第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行檔案業(yè)務(wù)外包服務(wù)正成為一種趨勢(shì)。目前，我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包服務(wù)得到了迅速的發(fā)展，但是也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。鑒于此，本文在對(duì)我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，就其存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上看，主要分為檔案事業(yè)服務(wù)中心、商業(yè)文件中心以及民營(yíng)檔案外包公司三種類(lèi)型

我國(guó)的檔案業(yè)務(wù)外包始于二十世紀(jì)九十年代，據(jù)學(xué)者陳忠海、馬雙雙在《2003-2013年我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包研究文獻(xiàn)計(jì)量分析》一文中的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2010年以后，檔案業(yè)務(wù)外包問(wèn)題引起了檔案學(xué)者們的關(guān)注并成為檔案學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)之一，可以看到我國(guó)在2010年以后的這段時(shí)間內(nèi)，檔案業(yè)務(wù)外包已經(jīng)初見(jiàn)規(guī)模。另?yè)?jù)學(xué)者閆曉創(chuàng)在《我國(guó)檔案外包服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及前景》一文中對(duì)檔案服務(wù)外包的分類(lèi)，筆者在此基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包的實(shí)際情況，從性質(zhì)上將其分為三類(lèi)：一是依托于各級(jí)檔案行政管理部門(mén)的檔案事業(yè)服務(wù)中心，它屬于檔案行政管理部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一，其職責(zé)是提供檔案整理、代存和數(shù)字化加工服務(wù)等。這類(lèi)外包機(jī)構(gòu)依托檔案行政管理部門(mén)產(chǎn)生，因此它提供的業(yè)務(wù)外包在安全性、規(guī)范性、專(zhuān)業(yè)性上都較有保障。例如北京市檔案局館下屬的檔案事業(yè)服務(wù)中心、上海市檔案局下屬的檔案咨詢(xún)服務(wù)中心、黑龍江省檔案局下屬的檔案技術(shù)服務(wù)中心等。二是商業(yè)性文件中心，它一般是外資公司在我國(guó)投資成立的分公司。其主要提供紙質(zhì)檔案文件保管、特藏庫(kù)電子文檔保管、文件掃描、文件安全銷(xiāo)毀和信息管理咨詢(xún)服務(wù)等。這類(lèi)外包機(jī)構(gòu)規(guī)模大、成立時(shí)間長(zhǎng)，業(yè)務(wù)基礎(chǔ)相對(duì)扎實(shí)，因此能夠提供較高水平的檔案業(yè)務(wù)外包。例如美國(guó)的信安達(dá)和鐵山（IRON MOUNTIAN）公司。其中，信安達(dá)公司是我國(guó)官方許可的首家從事檔案文件管理服務(wù)的供應(yīng)商。鐵山（IRON MOUNTIAN）公司則是一家成立于1951年的美國(guó)企業(yè)，它目前主要提供備份與修復(fù)資料、檔案文件掃描數(shù)字化、檔案管理及儲(chǔ)存等方面業(yè)務(wù)。三是完全植根于本土的民營(yíng)檔案外包公司，其提供的服務(wù)以檔案整理、數(shù)字化加工、檔案數(shù)據(jù)庫(kù)和系統(tǒng)建設(shè)為主，近年來(lái)這些檔案業(yè)務(wù)外包公司發(fā)展得也較為迅速。

（二）從服務(wù)內(nèi)容看，主要提供檔案整理、數(shù)字化加工、檔案代存、檔案數(shù)據(jù)庫(kù)和系統(tǒng)建設(shè)、檔案用具銷(xiāo)售等服務(wù)。而筆者在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，在購(gòu)買(mǎi)了檔案外包服務(wù)的單位中，出于安全和利用方便的考慮，將檔案寄存托管的單位并不多，其需求較多的集中在檔案整理、數(shù)字化加工、檔案信息系統(tǒng)建設(shè)等方面。而大多數(shù)檔案外包公司或由于受資金、人員、場(chǎng)地等客觀條件的限制，或出于迎合市場(chǎng)需要，除檔案整理、數(shù)字化加工外，對(duì)其他服務(wù)內(nèi)容涉足較少。

二、我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包存在的問(wèn)題

（一）缺乏健全的監(jiān)管制度

從國(guó)家宏觀層面上看，已經(jīng)對(duì)檔案業(yè)務(wù)外包做出了一些原則性的規(guī)定。例如：2013年12月27日，時(shí)任國(guó)家檔案局局長(zhǎng)楊冬權(quán)在全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上的講話中指出：“在進(jìn)行檔案數(shù)字化外包服務(wù)前，應(yīng)做好涉密和內(nèi)容敏感檔案的挑選、鑒定、解降密工作，不再涉密的檔案可在解降密后委托外包，仍涉密的檔案則堅(jiān)決不要外包，特別是仍屬絕密的檔案一律不搞數(shù)字化。對(duì)外包公司，要進(jìn)行保密資質(zhì)審核?！贝送?，國(guó)家檔案局分別于2012年、2013年、2014年印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)檔案數(shù)字化和檔案信息化服務(wù)外包管理杜絕失泄密隱患的通知》《關(guān)于加強(qiáng)檔案托管中的安全管理杜絕失泄密隱患的通知》《檔案數(shù)字化外包安全管理規(guī)范》三個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)檔案外包中的信息安全保障問(wèn)題做出了規(guī)定。2016年4月，《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中也提到：“鼓勵(lì)檔案社會(huì)化服務(wù)，加快檔案服務(wù)外包系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定?！?/p>

從地方層面上來(lái)看，已有個(gè)別省份出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，例如：廣東省檔案局于2008年3月印發(fā)了《廣東省檔案中介機(jī)構(gòu)備案登記管理辦法》。湖南省檔案局于2013印發(fā)了《湖南省規(guī)范檔案中介服務(wù)規(guī)定》。上海市檔案局于2016年2月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《上海市檔案寄存托管規(guī)范（試行）》《上海市檔案數(shù)字化外包和中介服務(wù)規(guī)范（試行）》。但是對(duì)于檔案外包機(jī)構(gòu)的制度監(jiān)管，目前全國(guó)絕大多數(shù)省份還只是在本省檔案工作發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)中提出了一些原則性規(guī)定，例如湖北等省份在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下全省檔案工作的意見(jiàn)》中提到：“規(guī)范并支持檔案中介機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與檔案事務(wù)；推廣政府購(gòu)買(mǎi)檔案寄存、整理和數(shù)字化服務(wù)?！倍谝?guī)范檔案外包的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)章制度方面尚屬空白。在檔案業(yè)務(wù)外包快速發(fā)展的情況下，我國(guó)相關(guān)管理規(guī)范的出臺(tái)及制定與實(shí)踐發(fā)展的需求相比較為滯后，很容易出現(xiàn)法律法規(guī)與實(shí)際工作相脫節(jié)的現(xiàn)象，這使得檔案行政管理部門(mén)在對(duì)檔案業(yè)務(wù)外包工作的監(jiān)管上面臨無(wú)法可依的困境。

（二）缺乏足夠的行業(yè)引導(dǎo)和行業(yè)自律

行業(yè)自律是一個(gè)行業(yè)自我規(guī)范、自我協(xié)調(diào)的行為機(jī)制，同時(shí)也是維護(hù)市場(chǎng)秩序、保持公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展、維護(hù)行業(yè)利益的重要措施。行業(yè)自律是建立在行業(yè)協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)之上的，如果一個(gè)行業(yè)沒(méi)有一個(gè)行之有效的行業(yè)協(xié)會(huì)的話，行業(yè)自律也就無(wú)從談起。行業(yè)協(xié)會(huì)是由某一行業(yè)的從業(yè)者組建的非盈利性組織，其工作目的是協(xié)調(diào)行業(yè)成員之間的關(guān)系，進(jìn)而形成對(duì)行業(yè)的監(jiān)管和保障機(jī)制來(lái)引導(dǎo)行業(yè)的健康發(fā)展。從國(guó)外來(lái)看，1996年成立了國(guó)際文件與信息管理服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)PRISM（Professional Records and Information Service Management），其會(huì)員已達(dá)600余家，遍及5大洲55個(gè)國(guó)家。在協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)下，商業(yè)性文件中心得到了有序的發(fā)展。而對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，目前尚未成立一個(gè)類(lèi)似PRISM的行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)專(zhuān)門(mén)管理或協(xié)調(diào)外包機(jī)構(gòu)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。目前我國(guó)的檔案行業(yè)協(xié)會(huì)是各級(jí)檔案行政管理部門(mén)下屬的檔案學(xué)會(huì)或協(xié)會(huì)，其主要職能更側(cè)重開(kāi)展檔案學(xué)術(shù)交流和研究等，雖然目前已有一定數(shù)量的檔案外包公司以會(huì)員的身份加入了檔案學(xué)會(huì)（協(xié)會(huì)），但筆者查閱了中國(guó)檔案學(xué)會(huì)和多個(gè)省檔案學(xué)會(huì)（協(xié)會(huì)）的章程，其中未提到具有制定行業(yè)規(guī)范和守則的職能，因此，目前我國(guó)的檔案外包行業(yè)缺乏足夠的行業(yè)引導(dǎo)和行業(yè)自律，使得其發(fā)展呈各自為政的狀態(tài)。

（三）檔案外包機(jī)構(gòu)水平發(fā)展不平衡，服務(wù)內(nèi)容相對(duì)單一

就我國(guó)目前檔案業(yè)務(wù)外包機(jī)構(gòu)的總體水平來(lái)說(shuō)，那些機(jī)構(gòu)管理較規(guī)范、業(yè)務(wù)范圍較廣的外包公司大多是外資企業(yè)在我國(guó)設(shè)立的分公司，近年來(lái)，隨著我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包需求的增多，一方面已經(jīng)有少量實(shí)力較強(qiáng)的本土民營(yíng)檔案業(yè)務(wù)外包機(jī)構(gòu)在管理方式和服務(wù)內(nèi)容上走在了國(guó)內(nèi)同行業(yè)的前列。另一方面也有一些外包公司是軟件硬件條件均不達(dá)標(biāo)的“皮包公司”?？梢?jiàn)我國(guó)檔案外包機(jī)構(gòu)發(fā)展并不平衡。

同時(shí)，我國(guó)檔案外包機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容也相對(duì)單一，以筆者在實(shí)際工作中接觸到的外包機(jī)構(gòu)為例，由于受資金、人員、場(chǎng)地等客觀條件的限制，其提供的服務(wù)大多數(shù)還是以紙質(zhì)檔案整理和數(shù)字化掃描加工為主，對(duì)于檔案代存、電子文件管理、信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)等對(duì)于場(chǎng)地或技術(shù)要求較高的服務(wù)內(nèi)容則很少涉足。

三、提升我國(guó)檔案業(yè)務(wù)外包服務(wù)水平的措施

（一）建立健全規(guī)范檔案業(yè)務(wù)外包的制度體系

一是建立行業(yè)準(zhǔn)入制度，目前我國(guó)的檔案業(yè)務(wù)外包行業(yè)尚未建立行業(yè)準(zhǔn)入制度，甚至存在一些“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”的現(xiàn)象，因此，亟待建立一套對(duì)外包公司從業(yè)資質(zhì)的審核制度，從機(jī)構(gòu)的規(guī)模、軟硬件條件、人員素質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍等方面對(duì)外包機(jī)構(gòu)的從業(yè)資質(zhì)進(jìn)行審核把關(guān)，提高行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，從而確保檔案業(yè)務(wù)外包質(zhì)量。二是建立外包服務(wù)的考核標(biāo)準(zhǔn)?？己藰?biāo)準(zhǔn)的制定可從服務(wù)流程和服務(wù)內(nèi)容兩個(gè)方面著手，在規(guī)范服務(wù)流程方面，應(yīng)明確服務(wù)開(kāi)始前簽訂規(guī)范的合同，服務(wù)過(guò)程中購(gòu)買(mǎi)外包服務(wù)的單位要加強(qiáng)全程跟蹤和質(zhì)量控制，服務(wù)結(jié)束后要進(jìn)行質(zhì)量驗(yàn)收；在規(guī)范服務(wù)內(nèi)容方面，應(yīng)出臺(tái)檔案外包的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使規(guī)范檔案外包業(yè)務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有據(jù)可依。三是檔案業(yè)務(wù)外包過(guò)程中的檔案實(shí)體和信息安全保障制度。對(duì)檔案業(yè)務(wù)外包機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)保密資質(zhì)審核做出規(guī)定，并明確一旦在檔案外包過(guò)程中發(fā)生檔案原件損毀和信息內(nèi)容泄密的情況，外包公司應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（二）加強(qiáng)對(duì)檔案外包的行業(yè)引導(dǎo)和行業(yè)自律

有效的行業(yè)引導(dǎo)和行業(yè)自律是一個(gè)行業(yè)健康發(fā)展的保障，在我國(guó)目前的形勢(shì)下，亟待拓展檔案學(xué)會(huì)（協(xié)會(huì)）的職能，使其具有制定行業(yè)規(guī)范和守則的職能。我國(guó)其他行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)中，如我國(guó)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，其《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)章程》第二章第五條中提到：“擬定注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則，監(jiān)督、檢查實(shí)施情況；制定行業(yè)自律管理規(guī)范，對(duì)會(huì)員違反相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)管理規(guī)范的行為予以懲戒?！北本┞蓭焻f(xié)會(huì)在其職責(zé)中也明確了具有“制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則，監(jiān)督、指導(dǎo)和規(guī)范會(huì)員的執(zhí)業(yè)行為”等職責(zé)?？梢?jiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)有責(zé)任也有能力擔(dān)負(fù)起規(guī)范行業(yè)秩序，加強(qiáng)行業(yè)自律的職責(zé)。因此，修訂后的行業(yè)協(xié)會(huì)的職能在原有基礎(chǔ)上還應(yīng)包括：一是制定有利于行業(yè)健康有序發(fā)展的行業(yè)規(guī)范和守則，引導(dǎo)會(huì)員企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，督促會(huì)員企業(yè)加強(qiáng)行業(yè)自律，維護(hù)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展；二是建立獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀，成績(jī)突出的會(huì)員予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反行業(yè)規(guī)范，擾亂行業(yè)秩序的會(huì)員予以懲罰；三是建立對(duì)會(huì)員企業(yè)服務(wù)水平的評(píng)價(jià)體系，定期對(duì)會(huì)員企業(yè)的服務(wù)水平進(jìn)行評(píng)估，作為衡量其業(yè)務(wù)水平和督促其改進(jìn)服務(wù)的手段和措施；四是建立對(duì)會(huì)員企業(yè)的培訓(xùn)考核機(jī)制，外包機(jī)構(gòu)人員的業(yè)務(wù)水平是做好外包的關(guān)鍵，而外包公司往往著眼于經(jīng)濟(jì)利益而忽視提升業(yè)務(wù)和管理水平，行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過(guò)建立考核制度，督促會(huì)員企業(yè)重視人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，通過(guò)舉辦培訓(xùn)，提升會(huì)員企業(yè)人員業(yè)務(wù)水平。

（三）提升檔案業(yè)務(wù)外包機(jī)構(gòu)管理水平，豐富外包服務(wù)內(nèi)容

對(duì)購(gòu)買(mǎi)了檔案外包服務(wù)的單位，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)日常檢查和指導(dǎo)，必要時(shí)可以深入檔案外包服務(wù)的工作現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)地查看外包機(jī)構(gòu)的工作情況，對(duì)外包公司整理或數(shù)字化加工完畢的檔案進(jìn)行抽查或全面檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行指導(dǎo)和糾正，并督促整改。

檔案業(yè)務(wù)外包機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、安全意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。在服務(wù)過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)《檔案法》《保密法》等法律法規(guī)，規(guī)范工作方式和工作流程，保證檔案實(shí)體和信息內(nèi)容在外包過(guò)程中的絕對(duì)安全。檔案業(yè)務(wù)外包機(jī)構(gòu)還應(yīng)在提高工作人員素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)水平上下功夫，建立內(nèi)部考核和培訓(xùn)機(jī)制，只有檔案人員的專(zhuān)業(yè)水平提高了，外包服務(wù)的質(zhì)量才能夠有保障。

此外，我國(guó)的檔案業(yè)務(wù)外包機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象目前還是以國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位為主，其服務(wù)范圍還基本局限在檔案整理和數(shù)字化加工這兩項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，對(duì)于其他業(yè)務(wù)范疇涉足較少。隨著我國(guó)當(dāng)前檔案外包需求的增多，檔案業(yè)務(wù)外包機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)對(duì)象也要相應(yīng)拓展，在提供現(xiàn)有服務(wù)的基礎(chǔ)上，還可以提供其他載體如光盤(pán)、實(shí)物檔案的整理、保管，檔案的修復(fù)、縮微以及檔案網(wǎng)站的制作等服務(wù)，其服務(wù)對(duì)象也可以從國(guó)有單位向私營(yíng)、外資企業(yè)乃至社會(huì)個(gè)人拓展。

（作者單位：北京市檔案局（館））