關(guān)于設(shè)立非法采砂罪的立法構(gòu)想

謝晰清

摘 要：非法采砂在我國分布范圍廣，持續(xù)時(shí)間長，給河道防洪等公共安全造成嚴(yán)重危害，但行政處罰又不足以震懾這一違法行為。通過現(xiàn)有的非法采礦罪、盜竊罪、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、破壞交通設(shè)施罪等追究非法采砂的刑事責(zé)任，存在法律障礙，成功的案例少，為使刑事處罰手段對非法采砂的威懾功能得以有效發(fā)揮，我國應(yīng)在刑法中增設(shè)非法采砂罪，有利于公安機(jī)關(guān)第一時(shí)間介入，有效打擊非法采砂行為，遏制非法采砂造成的嚴(yán)重社會(huì)危害。

關(guān)鍵詞：非法采砂；公共安全；社會(huì)危害；危險(xiǎn)犯

中圖分類號：DF01 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006—7973（2016）08-0024-03

非法采砂在我國分布范圍廣，持續(xù)時(shí)間長，社會(huì)危害大。多年來，非法采砂屢禁不止，缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)，打擊手段乏力是一重要因素。非法采砂可能構(gòu)成破壞交通設(shè)施、毀壞堤防、堵塞河道、破壞生態(tài)環(huán)境、毀壞耕地、非法采礦等相應(yīng)的犯罪，但實(shí)踐中據(jù)此追究非法采砂行為人的刑事責(zé)任障礙較多、困難較大，以此成功打擊犯罪行為的案例很少。因此，直接設(shè)立非法采砂罪，加大對這一具有嚴(yán)重社會(huì)危害行為的打擊、震懾力度，很有必要。

1 非法采砂的危害

非法采砂在我國的長江流域、黃河流域、珠江流域、淮河流域和東北、海南的河流均存在，分布范圍很廣；持續(xù)時(shí)間長，一般都有幾十年的歷史了，問題日積月累；危害大，毀壞堤防、堵塞河道、破壞生態(tài)環(huán)境、毀壞耕地、破壞航道，給公共安全造成嚴(yán)重的危害。

1.1 危害

非法采砂的危害主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是破壞堤岸。河砂是緩沖河道水流、涵養(yǎng)水源、保護(hù)堤防與河岸的重要屏障，非法采砂帶來的河砂資源無序開采，加劇了河水尤其是洪水對河岸的沖刷，導(dǎo)致河床嚴(yán)重下切，深槽迫岸，河堤被掏空，一旦汛期較大洪水來臨，脆弱的防洪工程就有被沖決的危險(xiǎn)，嚴(yán)重危及兩岸人民群眾的公共安全。二是破壞耕地。非法采砂造成河堤崩塌，汛期來臨時(shí)洪水沖毀農(nóng)田，導(dǎo)致水土流失，耕地被侵蝕，破壞國土資源。三是破壞植被和環(huán)境。在一些中小河流，非法采砂造成河灘地植被破壞，河道涵養(yǎng)水源的能力大幅度下降，主河道缺水甚至斷流，同時(shí)影響河道生態(tài)系統(tǒng)的平衡，帶來生態(tài)環(huán)境的惡化，給河內(nèi)水生物造成毀滅性打擊。四是破壞航道危及航行安全。非法采砂改變河道原有水文環(huán)境，破壞航道和通航建筑物，使水流流態(tài)紊亂；在主航道上晝伏夜出盜采，嚴(yán)重礙航，給航運(yùn)安全帶來威脅。五是阻礙汛期行洪。在穩(wěn)定性很好的河岸邊、禁采區(qū)采砂，違背自然規(guī)律改變河道行洪方向；非法采砂留下的堆積物堵塞河道，影響洪水的正常排泄，危及行洪安全。此外，非法采砂還破壞投資環(huán)境，對經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展構(gòu)成威脅；容易引發(fā)各種利益糾紛，引發(fā)暴力沖突，威脅社會(huì)治安穩(wěn)定；非法采砂者為逃避打擊，想盡辦法尋找保護(hù)傘，甚至引誘公職人員參股，由此滋生腐??；非法采砂者擅自組裝采砂船，自身也埋下嚴(yán)重安全隱患。

1.2 具體案例

據(jù)媒體報(bào)道，在我國的江河非法采砂由來已久，屢禁不止，十分猖獗。上世紀(jì)80-90年代，長江河道嚴(yán)重的亂采濫挖危及很多江段河堤，到1998年特大洪水來襲時(shí)，亂采濫挖的危害徹底暴露。從2001年2月起，長江中下游干流河道實(shí)行全線全年禁采。但非法采砂船一直出沒在長江各河段，大船罰了又來，小船趕了不走。2011年贛江南昌段長約105公里的區(qū)段內(nèi)，300余條采沙船，九成為無證非法采砂船，非法采砂十分猖獗。

多年來，非法采砂帶來了嚴(yán)重的社會(huì)危害。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，在廣西漓江沿岸的朝陽鄉(xiāng)龍門村委、衛(wèi)家渡村委交界處，非法采砂的“魔爪”伸向漓江，長期瘋狂掠奪式的非法采砂作業(yè)啃噬了沿江400畝江洲面積，該段漓江生態(tài)環(huán)境資源蒙受巨大損失。在離壺口瀑布不遠(yuǎn)的黃河河道內(nèi)，非法采砂像是寄生在黃河母親軀體上除之不盡的吸血蟲，在十余年甚至更長的一段時(shí)間內(nèi)，使母親河的自然景觀、地質(zhì)環(huán)境遭受重創(chuàng)，沿河兩岸滿目瘡痍，也給風(fēng)景區(qū)帶來嚴(yán)重的安全隱患。2010年1月28日清晨，廣東汕頭潮陽區(qū)榕江堤段，因非法采砂，使約306米長土堤發(fā)生坍塌，幸虧當(dāng)時(shí)處在枯水期，才未造成嚴(yán)重險(xiǎn)情。在淮河，非法采砂造成淮河大堤崩岸事故頻發(fā)。

長江流域的非法采砂危害更為嚴(yán)重，在長江干線戴家洲水道，國家投資2個(gè)多億建設(shè)的航道護(hù)坡護(hù)岸工程，被非法采砂挖得千瘡百孔。據(jù)有關(guān)專家介紹：2012年10月13日江蘇鎮(zhèn)江江心洲出現(xiàn)大面積坍江險(xiǎn)情，造成洲堤內(nèi)坍進(jìn)200米、洲堤坍失310米、坍失面積約210畝，頻繁的非法采砂行為是罪魁禍?zhǔn)住?013年7月四川發(fā)生暴雨洪澇災(zāi)害，成都、德陽、阿壩、綿陽等地至少垮塌大橋19座。專家實(shí)地勘察后認(rèn)為，四川河道中大量無序采砂，一些加固河床的沙石也被采走，導(dǎo)致河床更易被掏空；采砂活動(dòng)在河道中留下坑、槽，使水流紊亂，加劇了河水對河床的沖刷，是造成橋梁垮塌的原因之一。因河道非法采砂活動(dòng)引發(fā)治安案件也時(shí)有發(fā)生。2012年5月，江西省新建縣厚田鄉(xiāng)獅子門村村民，因非法采砂產(chǎn)生糾紛，群毆械斗中，造成7人受傷。

2 追究刑事責(zé)任的必要性

依據(jù)《河道管理?xiàng)l例》規(guī)定，對于非法在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金的；損毀堤防、護(hù)岸、水工程建筑物，損毀防汛設(shè)施、河岸等的，縣級以上地方人民政府河道主管機(jī)關(guān)除責(zé)令其糾正違法行為、采取補(bǔ)救措施外，可以并處警告、罰款。但并沒有明確的處罰數(shù)額規(guī)定。水利部《水行政處罰實(shí)施辦法》規(guī)定，罰款不得超過違法所得的3倍，且最高不得超過3萬元；沒有違法所得的，罰款不得超過1萬元。由于非法采砂存在暴利，每天非法收入可達(dá)數(shù)萬元甚至數(shù)十萬元，偷采1個(gè)季度非法收入往往可達(dá)上百萬元，區(qū)區(qū)3萬元以下的行政罰款，著實(shí)難以觸其痛癢。

2002年1月1日起施行的《長江河道采砂管理?xiàng)l例》，加大了處罰力度，規(guī)定對非法采砂行為，最高可以處30萬元的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的可以沒收非法采砂船舶。2015年3月1日起實(shí)施的《航道法》也規(guī)定，違反本法規(guī)定，在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)采砂，損害航道通航條件的，由負(fù)責(zé)航道管理的部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處五萬元以上三十萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。即使如此，對非法采砂仍難以形成有效威懾，河道非法采砂仍有禁不止。

鑒于非法采砂給河道防洪等公共安全造成的嚴(yán)重危害，在行政處罰不足以震懾非法采砂行為的情況下，通過追究非法采砂者的刑事責(zé)任，有效遏制住這一嚴(yán)重違法行為，勢在必然。

3 追究刑事責(zé)任障礙重重

3.1 各地在實(shí)踐中多途徑推進(jìn)非法采砂立案入刑

近些年來，社會(huì)相關(guān)方面對河道非法采砂危害性認(rèn)識不斷加深，各地已陸續(xù)有一些追究非法采砂者刑事責(zé)任的案例。但由于沒有直接適用于非法采砂的刑事責(zé)任條款，再加之對其犯罪構(gòu)成缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識，在追究非法采砂者刑事責(zé)任的法律適用方面，各地存在較大差別，確立的罪名和刑罰也大相徑庭。常見的罪名有以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、盜竊罪、非法采礦罪等，其中以非法采礦罪追責(zé)的情況較多。

據(jù)報(bào)道：2009年9月，河南永城市法院對非法采砂致人溺亡案的判決是：過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪判處涉案人員有期徒刑3年緩刑5年。四川成都市雙流法院曾于2009年對非法采挖砂石行為以盜竊罪論處。2014年，青海省湟中縣一男子馬某在未取得采礦許可證的情況下，擅自開采砂石1萬余立方米，造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞。經(jīng)湟中縣價(jià)格認(rèn)證中心鑒定并經(jīng)青海省國土資源廳確認(rèn)：砂石總價(jià)為351825.9元。青海省西寧市湟中縣法院以非法采礦罪判處韓甲福有期徒刑三年零二個(gè)月，并處罰金6萬元。有效遏制了當(dāng)?shù)貫E采濫挖砂石、破壞環(huán)境資源的行為。

3.2 對非法采砂追究刑事責(zé)任遇到的法律障礙

《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》規(guī)定：在河道管理范圍內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪物體的，未經(jīng)批準(zhǔn)或者不按照河道主管機(jī)關(guān)的規(guī)定在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土等，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法》、《防洪法》、《航道法》和《長江河道采砂管理?xiàng)l例》也均有“違反本法（或本條例）規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡囊?guī)定。但具體如何追究刑事責(zé)任，還得依據(jù)《刑法》的規(guī)定。

3.2.1 以非法采礦罪追責(zé)遇到的障礙

根據(jù)《刑法第》343條第1款規(guī)定，非法采礦罪，是指違反《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進(jìn)入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦的，擅自開采國家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種，經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的行為。

非法采砂行為并不完全符合非法采礦罪的構(gòu)成要件。非法采礦罪的構(gòu)成要件，按照《刑法修正案八》和最高人民法院法釋[2003]9號相關(guān)規(guī)定，一是在犯罪主體方面，是未取得采礦許可證，擅自非法采砂的單位或個(gè)人，河道采砂許可證是否視同采礦許可證值得商榷；二是在犯罪客體方面，非法采砂侵犯了礦產(chǎn)資源這一公共財(cái)產(chǎn)和河道防洪公共利益，這與非法采礦罪的犯罪客體——國家對礦產(chǎn)資源和礦業(yè)生產(chǎn)的管理制度以及國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，也不是完全對應(yīng)的關(guān)系；三是在客觀方面，采砂區(qū)一般都不在規(guī)劃的礦區(qū)內(nèi)、砂一般也不屬國家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種。在司法實(shí)踐中，如何認(rèn)定非法采砂、破壞性采砂造成的砂石資源破壞的價(jià)值，是衡量非法采砂行為人是否犯罪和罪責(zé)大小的重要因素。但省級國土部門往往不愿出具或很難出具鑒定結(jié)論，因而無法完成法定的鑒定工作，影響案件的定罪量刑。

3.2.2 以盜竊罪追責(zé)遇到的障礙

刑法第三條規(guī)定：“法律明文規(guī)定為犯罪行為的，依照法律定罪處罰；法律沒有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處罰”，即法無明文規(guī)定不為罪。因此，對于刑法沒有明文規(guī)定的行為，都不能認(rèn)為是犯罪并科以刑罰。我國現(xiàn)行刑法以及所有的司法解釋，都沒有將砂作為盜竊犯罪的對象，也沒有將非法采砂作為盜竊犯罪行為明文加以規(guī)定。因此，將非法采砂的行為認(rèn)定為盜竊犯罪行為，是否有違我國刑法的罪刑法定原則，值得商榷。

3.2.3 以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、破壞交通設(shè)施罪等追究刑事責(zé)任遇到的困難

根據(jù)我國《刑法》的規(guī)定，非法采砂破壞航道，涉嫌構(gòu)成破壞交通設(shè)施罪；大量毀壞耕地的，涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪；破壞河提，影響行洪的，涉嫌構(gòu)成以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪。但以此追究非法采砂行為人的刑事責(zé)任，卻面臨諸多的障礙和困難，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是非法采砂挖空河床，導(dǎo)致河岸崩塌；堵塞河道，影響行洪安全；導(dǎo)致耕地被侵蝕，破壞國土資源等問題，往往需要到了夏季雨水豐富或洪水期時(shí)才能顯現(xiàn)出來。非法采砂破壞航道，危及航運(yùn)安全，往往需要到了枯水季節(jié)才能顯現(xiàn)出來。問題顯現(xiàn)的時(shí)候證據(jù)已經(jīng)難以獲取。

二是非法采砂造成以上諸多惡果，往往是日積月累的結(jié)果，也可能是多個(gè)非法采砂者在不同時(shí)期分別采砂的結(jié)果，與某一次或短時(shí)期內(nèi)的非法采砂行為之間難有直接明確的因果關(guān)系，這就增加了對其追究刑事責(zé)任的難度。

三是非法采砂具有隱蔽性、流動(dòng)性、隨機(jī)性，往往晝伏夜出，不易被發(fā)現(xiàn)，也不易取證。非法采砂者和行政執(zhí)法人員經(jīng)常上演“貓捉老鼠”的游戲，你去他就停，你走他就采，行政執(zhí)法人員很難抓住現(xiàn)行。而公安機(jī)關(guān)又難以在第一時(shí)間直接介入處理，需要行政執(zhí)法部門在日常管理和執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)問題后，搜集到足夠的證據(jù)，移交公安司法機(jī)關(guān)再來處理，這也為公安機(jī)關(guān)有效打擊非法采砂增加了難度。

因此，多年來，依法追究非法采砂造成嚴(yán)重后果者的刑事責(zé)任，困難重重，成功的案例較少，大量非法采砂造成嚴(yán)重后果的案件無法進(jìn)入司法程序追究刑事責(zé)任，刑事處罰手段對非法采砂的威懾功能難以發(fā)揮出來。

4 對策

我國應(yīng)在刑法中增設(shè)非法采砂罪，以加大對非法采砂行為的打擊力度。非法采砂罪作為危險(xiǎn)犯，只要足以造成相應(yīng)方面的嚴(yán)重危害，就可追究刑事責(zé)任，有利于公安機(jī)關(guān)第一時(shí)間及時(shí)介入，及時(shí)取證，有效打擊非法采砂行為，遏制非法采砂造成的嚴(yán)重社會(huì)危害。

設(shè)定非法采砂罪后，挖沙破壞航道的行為可能在觸犯非法采砂罪的同時(shí)，也觸犯了破壞交通設(shè)施罪、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、非法采礦罪等，一個(gè)行為觸犯兩種以上的罪名。非法采砂罪與其它罪名之間構(gòu)成想象競合關(guān)系，其處理原則是從一重罪處罰。因此，有了破壞交通設(shè)施罪、非法采礦罪等罪名，并不影響非法采砂罪的設(shè)立。

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