改革是最生動(dòng)的實(shí)踐

馬光龍 馬澤

【摘 要】本文試圖通過對(duì)財(cái)政改革目前的重點(diǎn)問題進(jìn)行分析和探討，進(jìn)一步厘清當(dāng)前財(cái)政改革需要從深化財(cái)政支出管理改革、深化預(yù)算管理改革、深化稅制改革、深化省以下財(cái)政體制改革等幾方面重點(diǎn)突破，同時(shí)提出財(cái)政改革其實(shí)是政府自身改革的另一面，財(cái)政改革也需要和政府其他方面的改革相適應(yīng)和配合才能取得好的效果。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政；預(yù)算；支出；改革

當(dāng)前，我們處于“三期疊加”的新常態(tài)下，一攬子前期改革措施逐步落地，上半年全國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好。但我們?nèi)砸逍训目吹?，?jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大、資本市場(chǎng)動(dòng)蕩、金融風(fēng)險(xiǎn)增加、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、利益矛盾交織、人口老齡化加劇等問題凸顯，財(cái)政面臨的中長期壓力前所未有。

對(duì)照當(dāng)前財(cái)政體制機(jī)與現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)要求來看，還有一些問題凸顯：一是政府和市場(chǎng)的邊界不清晰，導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政過多介入和干預(yù)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。一些地方將相當(dāng)分量的財(cái)政資金投入一般競爭性領(lǐng)域，擅自出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策、稅收返還、貼息貸款等，干擾了市場(chǎng)健康運(yùn)行，影響公平競爭。二是財(cái)政資金拋開社會(huì)力量開展了大量公共服務(wù)，尤其是公益服務(wù)。各級(jí)政府延續(xù)了“財(cái)政包辦、政府包攬”的傳統(tǒng)思維，缺乏廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，而自身集決策、服務(wù)、監(jiān)督于一體，造成了社會(huì)資本閑置以及公共服務(wù)尤其是公益服務(wù)缺口大、質(zhì)量低、不平衡等問題。三是事權(quán)、財(cái)權(quán)責(zé)任不清。縱向來看，事權(quán)方面：各級(jí)政府事權(quán)交織混雜：一些領(lǐng)域“無人過問”，一些領(lǐng)域“九龍治水”；財(cái)權(quán)方面：中央收入集中、地方財(cái)政困難，各級(jí)各部門專項(xiàng)資金名目繁多、分配范圍散、支持對(duì)象亂、隨意性大、多頭安排。橫向來看，事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不清晰、不匹配、“苦樂不均”，直接影響財(cái)政資金發(fā)揮最大效益。四是預(yù)算約束不嚴(yán)。隨著預(yù)決算信息公開的力度不斷加大，預(yù)算更加全面細(xì)致的在“陽光”下運(yùn)行，但是支出模糊化、約束不硬化、審查形式化普遍出現(xiàn)。五是績效評(píng)價(jià)和考核粗放。缺乏對(duì)評(píng)價(jià)方法的創(chuàng)新，難以建立統(tǒng)一完善、客觀科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)效果有待提升，結(jié)果運(yùn)用缺乏剛性。

面對(duì)重重困難和嚴(yán)峻考驗(yàn)，我們要結(jié)合地方實(shí)際，落實(shí)中央總體部署，進(jìn)一步深化財(cái)政改革，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，緊緊圍繞推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以改進(jìn)預(yù)算管理、完善稅收制度、明確事權(quán)和支出責(zé)任、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，充分發(fā)揮各方面積極性，加快建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場(chǎng)、有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、有地方特點(diǎn)的現(xiàn)代財(cái)政制度。

一、要進(jìn)一步深化財(cái)政支出管理改革，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、導(dǎo)向明確的公共財(cái)政支出制度

要優(yōu)化和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范財(cái)政支出范圍，引導(dǎo)處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，與切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能做好銜接，堅(jiān)持“有所為有所不為”，堅(jiān)持讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。與此同時(shí)，壓縮行政運(yùn)行成本，按照輕重緩急逐步提高對(duì)基本公共服務(wù)保障水平，切忌大包大攬。此外，還要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政支持引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展方式，激活社會(huì)資本活力，釋放改革紅利。例如：逐步退出一般性競爭領(lǐng)域， “兜底線、促公平”，明確 “政府主導(dǎo)、社會(huì)多方參與”的思路，大力倡導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。

二、要進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革，讓現(xiàn)代預(yù)算制度充滿“陽光”

目前財(cái)政信息公開已呈現(xiàn)制度化、規(guī)范化和系統(tǒng)化的特征，但突出的問題是仍沒有很好的說明財(cái)政支出的目的和效益。但從制度設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)看，除涉密資金以外的預(yù)決算信息公開要求細(xì)化公開到支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，并做到公開全過程、全覆蓋，“公開是原則、不公開是例外”，其目的就是能更加清楚細(xì)致的回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政支出的結(jié)果的關(guān)注，但從目前的實(shí)施情況看，沒有很好的達(dá)到預(yù)期效果，尤其是缺乏對(duì)于支出績效的回應(yīng)?！瓣柟狻毕逻\(yùn)行，同時(shí)也將為推進(jìn)全口徑預(yù)算管理、改進(jìn)年度預(yù)算審核和控制方式提供有力支持。

三、要進(jìn)一步深化稅制改革，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度

“社會(huì)公平”作為稅制改革的目標(biāo)有著極為重要的意義，無論是“營改增”，還是個(gè)稅改革，亦或是下一步的房產(chǎn)稅、資源稅改革，稅制的改革道路應(yīng)該通向?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公平的遠(yuǎn)方。但稅制改革意義重大、涉及面廣、影響度深、情況復(fù)雜，必須緊緊貼近時(shí)代脈搏，考慮長遠(yuǎn)和整體，通盤考慮、系統(tǒng)謀劃，“走小步、不停步、少走彎路回頭路”，積極、穩(wěn)妥的逐步推進(jìn)。重點(diǎn)考慮健全地方稅體系、清理非稅收費(fèi)、提升稅收保障能力、創(chuàng)新財(cái)稅政策等。

四、要進(jìn)一步深化省以下財(cái)政體制改革，建立權(quán)責(zé)對(duì)等、事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

科學(xué)劃分事權(quán)是現(xiàn)代財(cái)政制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，是深化財(cái)政改革的前提。結(jié)合中央與地方事權(quán)劃分情況和地方實(shí)際，按照實(shí)事求是的原則，對(duì)省以下政府主要事權(quán)清單逐項(xiàng)甄別，明確省、市、縣、鄉(xiāng)的事權(quán)范圍，進(jìn)而明確各級(jí)政府的支持責(zé)任，探索擬定省以下主要事權(quán)清單，可在衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域先行先試。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順、匹配各級(jí)政府的收入劃分。同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立一般性轉(zhuǎn)移支付的增長機(jī)制，以“壯士斷腕”的決心壓減整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)分配方式的創(chuàng)新也要緊緊圍繞“服務(wù)社會(huì)治理創(chuàng)新”的目標(biāo)，逐步將省以下財(cái)政體制改革推向深入，向法制化、規(guī)范化和科學(xué)化靠攏，才能為“做大蛋糕”生財(cái)、“分好蛋糕”用財(cái)、“管好蛋糕”理財(cái)提供強(qiáng)大動(dòng)力。

五、結(jié)語

我們還要看到，財(cái)政改革其實(shí)是政府自身改革的另一面。財(cái)政改革的問題從來不是孤立的技術(shù)和操作層面的問題，很大程度上是公共治理問題、是政治問題，中央明確指出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，財(cái)政制度本身就是國家治理制度和政治制度的重要組成。政府方方面面的改革都離不開財(cái)力的保障和支持，財(cái)政改革也需要和政府其他方面的改革相適應(yīng)和配合，所以財(cái)政改革與政府自身的改革相互促進(jìn)、互為條件、相輔相成。

當(dāng)前，新一輪財(cái)稅體制改革已進(jìn)入深水期，我們有理由相信，中國財(cái)政有智慧、有力量、有條件在2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度，到那時(shí)再回首，改革就是最生動(dòng)的實(shí)踐。