人民銀行分支行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”模式研究

李喬立 馬宏

【摘要】本文在我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革大環(huán)境下，結(jié)合人民銀行實(shí)際情況，研究了分支行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”所面臨的模式選擇，分析了兩種模式的利弊，提出了適宜分支行養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌”的路徑和相關(guān)措施。

【關(guān)鍵詞】人民銀行 養(yǎng)老保險(xiǎn) 系統(tǒng)統(tǒng)籌 并軌

上世紀(jì)90年代以后，我國逐步建立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，實(shí)現(xiàn)了由“企業(yè)保險(xiǎn)”向“社會(huì)保險(xiǎn)”的轉(zhuǎn)變，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障改革的進(jìn)程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度，由此造成養(yǎng)老體系“雙軌制”。2015年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（以下簡稱國務(wù)院《決定》），明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即都實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)、與繳費(fèi)相掛鉤的養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解了現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的矛盾。因此，在機(jī)關(guān)企事業(yè)單位統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的背景下，人民銀行分支行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也將迎來重大變革，“并軌”勢在必行。

一、分支行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沿革與現(xiàn)狀

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，特別是國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號(hào)）后，企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在全國各地迅速展開。當(dāng)時(shí)金融系統(tǒng)人員隊(duì)伍年輕、經(jīng)濟(jì)情況較好，而且人民銀行實(shí)行利潤留成的企業(yè)財(cái)務(wù)制度，各地政府普遍把人民銀行作為擴(kuò)保的重點(diǎn)?？紤]到人民銀行并非企業(yè)，以及已經(jīng)存在行業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌（如水利、電力、鐵道、郵電、中建等5家）的情況，人民銀行與各專業(yè)銀行、人保（即六行一司）聯(lián)名申請實(shí)行系統(tǒng)統(tǒng)籌。1993年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)六行一司和交通、煤炭、有色、石油、民航等6家實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌。1998年，為加快建立省級社會(huì)統(tǒng)籌制度，原中央11個(gè)行業(yè)的統(tǒng)籌移交地方社保部門管理，與此同時(shí)，考慮到人民銀行性質(zhì)，原勞社部、財(cái)政部批準(zhǔn)人民銀行系統(tǒng)統(tǒng)籌繼續(xù)運(yùn)行，待國家出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，參加機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。

為此，人民銀行分支行自1994年1月起至今一直實(shí)行系統(tǒng)統(tǒng)籌，一方面按照企業(yè)的辦法實(shí)行統(tǒng)一的繳費(fèi)機(jī)制和基金管理制度，另一方面實(shí)行事業(yè)單位基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。

二、分支行養(yǎng)老制度“并軌”路徑選擇問題

根據(jù)國務(wù)院《決定》，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本思路為“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”，“一個(gè)統(tǒng)一”是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“五個(gè)同步”是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革、職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)、待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善、改革在全國范圍同步實(shí)施。因此，人民銀行分支行在將現(xiàn)有系統(tǒng)統(tǒng)籌制度轉(zhuǎn)向統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前提下，面臨繼續(xù)實(shí)行系統(tǒng)統(tǒng)籌或者參加地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的選擇問題。

（一）分支行維持系統(tǒng)統(tǒng)籌的有利因素

1.具有較好的基礎(chǔ)條件。分支行系統(tǒng)統(tǒng)籌自1994年運(yùn)行以來，建立了較為完善的基金籌集、支付、管理和監(jiān)督機(jī)制，積累了較為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，也培養(yǎng)了一批熟悉政策、素質(zhì)較高的工作人員。另一方面，系統(tǒng)統(tǒng)籌在保障離退休人員待遇方面發(fā)揮著重要作用，因而也得到了廣大干部職工的擁護(hù)、認(rèn)可。分支行如果繼續(xù)實(shí)行系統(tǒng)統(tǒng)籌，現(xiàn)有的管理體系、制度、機(jī)制可以更好地發(fā)揮作用。

2.具有較低的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。以陜西省人行系統(tǒng)為例，2014年底陜西省參保人員和離退休人員的比例為2.79：1，而事業(yè)單位的比例為2.5：1，機(jī)關(guān)更高大概是2：1。如果分支行保留系統(tǒng)統(tǒng)籌，可以將在職人員的繳費(fèi)直接用于支付人行系統(tǒng)的離退休人員離退休金，達(dá)到系統(tǒng)內(nèi)橫向與縱向的財(cái)物平衡。而如果參加屬地機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，可能面臨屬地機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)“吃”人行系統(tǒng)繳費(fèi)的情況，造成人行系統(tǒng)繳費(fèi)多、保障少的問題。

3.歷史包袱可逐步化解。人行系統(tǒng)統(tǒng)籌實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，職工個(gè)人繳費(fèi)要用于當(dāng)期基金支出，職工個(gè)人賬戶目前屬于空賬運(yùn)行狀態(tài)。如果參加屬地化地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，根據(jù)此次改革規(guī)定，人行分支行需將改革前的個(gè)人繳費(fèi)本息，劃轉(zhuǎn)至改革后的職工職業(yè)年金個(gè)人賬戶中，待職工退休后一次性支付給職工。但人行分支行面臨的是無錢可劃的情況，人行職工的個(gè)人繳費(fèi)本息數(shù)據(jù)也將難以得到機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)可，職工退休后的待遇必將難以保障。而如果繼續(xù)執(zhí)行系統(tǒng)統(tǒng)籌，則可以通過財(cái)政逐步撥付的形式予以化解，不會(huì)面臨資金集中劃轉(zhuǎn)的難題。

（二）分支行實(shí)行屬地管理的有利因素

1.社會(huì)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必然趨勢。國務(wù)院在全國范圍內(nèi)同步實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，有利于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，建立統(tǒng)一的、社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。分支行作為人民銀行總行的派出機(jī)構(gòu)，單位主體還是應(yīng)為公務(wù)員性質(zhì)，在其他機(jī)關(guān)事業(yè)單位（包括參照公務(wù)員法管理的單位）均實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的大環(huán)境下，難以獨(dú)自保留系統(tǒng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2.便于執(zhí)行地方出臺(tái)的津貼補(bǔ)貼政策。目前，分支行離退休人員津補(bǔ)貼絕大部分按照屬地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。然而，由于地方政策文件不直接發(fā)送分支行，經(jīng)常出現(xiàn)離退休干部待遇遲于地方調(diào)整的情況，離退休干部對此普遍也有反映。若實(shí)行屬地管理，分支行離退休干部津補(bǔ)貼與各地同步調(diào)整，有利于保障離退休人員待遇。

3.便于人才資源在各機(jī)構(gòu)雙向流動(dòng)。分支行系統(tǒng)統(tǒng)籌與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)因管理主體的不同，必然導(dǎo)致管理信息系統(tǒng)不對接、辦事操作流程不一致、人員待遇難銜接等弊端，造成人民銀行分支行人員發(fā)生轉(zhuǎn)出時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位難于接收其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。若參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，分支行人員能及時(shí)在機(jī)構(gòu)之間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老關(guān)系，有利于保障個(gè)人養(yǎng)老待遇，促進(jìn)社會(huì)人才資源的合理流動(dòng)、優(yōu)化配置。

（三）分支行對“并軌”方式的選擇

從以往改革實(shí)踐看，改革必然對現(xiàn)有利益分配格局進(jìn)行調(diào)整，但底線是維持現(xiàn)有人員待遇水平不降，同時(shí)實(shí)現(xiàn)新老人員待遇的平穩(wěn)銜接，并且長遠(yuǎn)看有利于保障新老人員待遇。因而，分支行選擇并軌方式應(yīng)從以下三個(gè)方面考慮：

1.“老人”待遇能否維持。根據(jù)國務(wù)院《決定》，“老人”，即2014年9月30日前已辦理退休手續(xù)的人員，退休待遇為原退休待遇標(biāo)準(zhǔn)+按照國家規(guī)定增加的退休費(fèi)。如果實(shí)行屬地化管理，由于分支行個(gè)人賬戶空賬情況較為嚴(yán)峻，地方政府特別是分支行基金負(fù)結(jié)余的省份財(cái)政壓力會(huì)比較大，若不能及時(shí)解決資金劃轉(zhuǎn)問題，則必然影響離退休人員待遇發(fā)放。相反，如果維持系統(tǒng)統(tǒng)籌，由于在全國范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，人民銀行總行可以對負(fù)結(jié)余省份的分支行進(jìn)行撥補(bǔ)，另一方面，因在職職工繳費(fèi)比例增加的基金收入也可以全部用于系統(tǒng)內(nèi)各類津補(bǔ)貼增資，避免了屬地化管理模式下可能出現(xiàn)的部分省份高繳費(fèi)、低保障問題，分支行基本能維持較好的平衡。因此，短期看，維持“老人”待遇應(yīng)優(yōu)先選擇系統(tǒng)統(tǒng)籌。

2.“中人”待遇能否平穩(wěn)過渡。國務(wù)院《決定》規(guī)定，“中人”，即2014年10月1日前工作，改革后退休的人員，在10年過渡期內(nèi)，實(shí)行新老待遇計(jì)發(fā)辦法對比，保低限高。影響離退休人員待遇的相關(guān)指標(biāo)為：老辦法待遇的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)涉及各年度工資增長率，新辦法待遇的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)涉及視同繳費(fèi)年限、視同繳費(fèi)指數(shù)、當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ缕骄べY以及過渡系數(shù)，而視同繳費(fèi)年限又牽扯到分支行“中人”原有個(gè)人賬戶余額的處理問題。由于“中人”領(lǐng)取退休待遇在短期內(nèi)不可能發(fā)生，因而保證“中人”待遇實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡的關(guān)鍵在于厘清上述各項(xiàng)指標(biāo)，同時(shí)盡量爭取有利于分支行的政策措施，比如，視同繳費(fèi)指數(shù)、過渡系數(shù)能否考慮分支行人員整體待遇水平，從高設(shè)置；分支行原有個(gè)人賬戶余額能否計(jì)入職業(yè)年金或一次性退回，相應(yīng)繳費(fèi)年限作視同繳費(fèi)年限處理等。因此，中期看，保障“中人”待遇與兩種方式的選擇關(guān)系不大，關(guān)鍵在于改革之初爭取有利于分支行的傾斜政策。

3.“新人”待遇能否保障?！靶氯恕?，即2014年10月1日后工作、退休的人員，退休待遇分基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和職業(yè)年金三塊。由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金與“中人”計(jì)發(fā)辦法一致，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)按國家統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行，職業(yè)年金的繳費(fèi)比例、計(jì)發(fā)辦法也有較為明確的規(guī)定，因此，長期看，在各項(xiàng)相關(guān)政策都已經(jīng)比較明朗的前提下，“新人”待遇在兩種方式下都是有保障的。

綜合以上各項(xiàng)利弊因素，短期看，參加地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)需要分支行承擔(dān)較大的改革成本，然而給予保障的待遇水平較低，相對而言，繼續(xù)運(yùn)行系統(tǒng)統(tǒng)籌更有利于保障離退休干部待遇，同時(shí)為化解歷史負(fù)擔(dān)保留較大余地，因此應(yīng)爭取維持運(yùn)行系統(tǒng)統(tǒng)籌。中長期看，分支行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌后，在基本制度模式和基本規(guī)則上與機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)都是統(tǒng)一、一致的，然而由于分支行性質(zhì)較為特殊，不納入行政機(jī)關(guān)序列管理，若繼續(xù)保持系統(tǒng)統(tǒng)籌，會(huì)使得分支行在承擔(dān)部分社會(huì)保障管理職能的基礎(chǔ)上，面臨執(zhí)行地方津補(bǔ)貼滯后以及人員養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移不順暢等問題，因此，應(yīng)適時(shí)納入地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。

三、分支行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”后的相關(guān)措施建議

推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，是貫徹黨中央全面深化改革、推進(jìn)依法治國的決策在社會(huì)保障領(lǐng)域的具體實(shí)踐。人民銀行作為國家公共部門的重要組成部分，必須服從服務(wù)于國家整體方針政策。然而，由于人民銀行存在一定機(jī)構(gòu)特殊性，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也受歷史環(huán)境因素影響，不同于現(xiàn)有機(jī)關(guān)企事業(yè)單位養(yǎng)老制度，因而在開展養(yǎng)老制度“并軌”后，還應(yīng)著手完善以下方面措施：

（一）妥善處理改革后退休人員待遇

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革最終目的是為職工退休后的生活提供堅(jiān)實(shí)的保障，事關(guān)改革大局，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定，這就要求在改革的過程中正確處理好新舊體制之間，“新人”、“中人”、“老人”之間的關(guān)系，最大程度上避免各種矛盾。分支行作為總行派出機(jī)構(gòu)，性質(zhì)較為特殊，應(yīng)從保障改革平穩(wěn)過渡的大局出發(fā)，維持系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌的運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)保障離退休人員待遇不降，同時(shí)做好各項(xiàng)改革政策的宣傳解釋工作，征得廣大干部職工的理解和認(rèn)可；其次應(yīng)積極向地方相關(guān)部門爭取政策支持，比如，對于涉及“中人”、“新人”待遇的相關(guān)指標(biāo)，應(yīng)突出分支行人員待遇實(shí)際，從高設(shè)置，從而穩(wěn)定分支行在職人員隊(duì)伍；最后應(yīng)積極申請財(cái)政資金撥付，逐步坐實(shí)個(gè)人賬戶，為長期保障分支行人員退休待遇、進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)與政府部門之間的協(xié)調(diào)配合

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)、復(fù)雜的工程。對分支行來說，不僅涉及上下級系統(tǒng)內(nèi)單位，橫向上還涉及地方政府多個(gè)部門。為此，分支行在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程中，需要加強(qiáng)橫縱兩方面的協(xié)調(diào)配合，及時(shí)化解遇到的各種問題。人民銀行總行應(yīng)適時(shí)與國家有關(guān)部委協(xié)調(diào)，對涉及分支行整體利益的相關(guān)問題，比如原繳費(fèi)個(gè)人賬戶余額如何處理、涉及的相關(guān)指數(shù)如何執(zhí)行等，在制定人行分支行養(yǎng)老體制改革方案時(shí)統(tǒng)籌考慮，必要時(shí)以部委聯(lián)合發(fā)文的形式進(jìn)行明確；人民銀行各省級機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與省級地方人社、財(cái)政等政府部門的溝通，及時(shí)了解地方改革進(jìn)展，積極反映分支行落實(shí)情況，同時(shí)理順離退休人員津補(bǔ)貼政策執(zhí)行、系統(tǒng)內(nèi)外養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移等方面銜接辦法；人民銀行地市以下機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真落實(shí)改革各項(xiàng)政策，協(xié)助省級機(jī)構(gòu)將好事辦好、辦穩(wěn)、辦實(shí)。

（三）研究提升統(tǒng)籌基金保值增值能力

目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值途徑主要是銀行固定存款、購買短期國債等，收益率較低，無法滿足退休金日益增加的需要。比如，分支行現(xiàn)有統(tǒng)籌結(jié)余基金執(zhí)行商業(yè)銀行3個(gè)月整存整取優(yōu)惠利率，利息收入遠(yuǎn)低于各類商業(yè)性投資產(chǎn)品平均收益率。今年4月1日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確指出“全國社會(huì)保障基金是保民生的重要資金來源。適當(dāng)拓寬基金投資范圍，分散風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定和提高投資收益，實(shí)現(xiàn)基金保值增值，并為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展助力，符合人民根本利益”。因此，人民銀行系統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)在保障統(tǒng)籌基金安全性的前提下，適當(dāng)拓寬投資渠道，完善向商業(yè)性理財(cái)?shù)瘸墒飚a(chǎn)品投資的制度辦法，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值，并不斷提高基金收益，使將來的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)更加雄厚。

（四）建立央行自主運(yùn)營管理的職業(yè)年金

根據(jù)國務(wù)院《決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，可以建立職業(yè)年金。然而，目前企業(yè)年金配套政策還不完善，主要表現(xiàn)為監(jiān)管規(guī)則不明確、部分管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作不規(guī)范甚至違反規(guī)定投資運(yùn)營，使得年金基金存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。為此，分支行可以充分發(fā)揮自身熟悉金融市場、相關(guān)投資經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢，爭取建立自主運(yùn)營管理的職業(yè)年金，在避免外部管理風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其補(bǔ)充和保障作用。比如，可以研究建立總行、省級、分支機(jī)構(gòu)三級管理模式，職業(yè)年金逐級上劃，最終由總行統(tǒng)一管理和運(yùn)作。建立央行年金，一方面可以解決因基本養(yǎng)老金替代率逐年下降造成的職工瑞秀前后待遇差問題，彌補(bǔ)基本養(yǎng)老金保障水平的不足，另一方面還可以穩(wěn)定在職人員隊(duì)伍，增加央行的社會(huì)競爭力，從而吸引、留住優(yōu)秀人才。

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作者簡介：李喬立（1982-）男，經(jīng)濟(jì)師，碩士，現(xiàn)供職于中國人民銀行西安分行；馬宏（1983-）男，統(tǒng)計(jì)師，本科，現(xiàn)供職于中國人民銀行西安分行。