法治論壇律師服務(wù)法治政府建設(shè)的探討

蒲愛(ài)華

摘要：法律顧問(wèn)，已成政府“標(biāo)配”。我市2015年也在大力推行法律顧問(wèn)團(tuán)制度。政府與律師開(kāi)始進(jìn)行全面深入的合作，律師作用得到較好的發(fā)揮，但也逐漸在運(yùn)行機(jī)制上出現(xiàn)了一些問(wèn)題。如何更好發(fā)揮政府法律顧問(wèn)的作用，筆者結(jié)合實(shí)際，提出了一些思考與建議。

關(guān)鍵詞：政府法律服務(wù)；法律顧問(wèn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）26-0091-02

一、我市律師提供政府法律服務(wù)的基本情況

十八屆三中全會(huì)與十八屆四中全會(huì)的召開(kāi)成了政府法律服務(wù)的分水嶺。十八屆三中全會(huì)提出普遍建立法律顧問(wèn)制度，十八屆四中全會(huì)決定明確提出，積極推行政府法律顧問(wèn)制度。目前，各省市紛紛落實(shí)采取措施，積極落實(shí)政府法律顧問(wèn)制度。法律顧問(wèn)，漸成政府“標(biāo)配”。

根據(jù)2015年上半年我市司法行政主管部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我市共有律師事務(wù)所43家，注冊(cè)律師523人，擔(dān)任政府法律顧問(wèn)169家，市縣兩級(jí)黨委政府除個(gè)別外幾乎都成立了5-11人不等的法律顧問(wèn)團(tuán)。尤其是為市級(jí)四大家領(lǐng)導(dǎo)配備一對(duì)一律師咨詢服務(wù)，成了我市依法治市工作的一大亮點(diǎn)。律師逐漸廣泛而深入介入到政府日常工作中去。二、我市政府法律服務(wù)的基本特征（一）政府法律服務(wù)需求大增，要求愈來(lái)愈高

2015年1月30日，《四川省人民政府關(guān)于健全和完善政府法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》出臺(tái)，要求健全政府法律顧問(wèn)制度化、常態(tài)化參與政府工作的途徑和機(jī)制。之后，我省相繼出臺(tái)兩大備受矚目的決策程序性規(guī)定，即《四川省行政決策合法性審查規(guī)定》與《四川省重大行政決策程序規(guī)定》。兩大規(guī)定均提出“決策要遵循公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定相結(jié)合的法定程序”。規(guī)定還提出“行政決策事項(xiàng)未經(jīng)合法性審查、經(jīng)審查不合法或者未按照合法性審查意見(jiàn)整改完善的，政府辦公廳（室）不得提請(qǐng)本級(jí)人民政府審議，政府不得作出決策?！边@些規(guī)定的出臺(tái)，律師為政府重大決策以及規(guī)范性文件的合法性審查等非訴事務(wù)成了一項(xiàng)重要服務(wù)內(nèi)容。非訴法律事務(wù)與傳統(tǒng)訴訟業(yè)務(wù)不一樣，往往要求高，時(shí)間緊，常常涉及最新的法律與政策問(wèn)題，需要律師及時(shí)研判，提出法律意見(jiàn)供參考。（二）律師開(kāi)始大量介入政府法律服務(wù)市場(chǎng)

今年，我市與縣區(qū)政府層面都在積極推行法律顧問(wèn)團(tuán)制度。一般是由司法局、法建辦、法制辦等部門(mén)來(lái)推選、選聘當(dāng)?shù)刭Y深律師、教授組建法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，頒發(fā)聘用證書(shū)。政府法律顧問(wèn)工作開(kāi)始逐漸貫穿于行政決策全過(guò)程，開(kāi)始對(duì)重大工程、重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、重大投資等開(kāi)展法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法性、可行性論證。目前，除市縣兩級(jí)黨委政府推行法律顧問(wèn)團(tuán)制度外，文件還要求各機(jī)關(guān)、街道、鎮(zhèn)鄉(xiāng)實(shí)行法律顧問(wèn)全覆蓋，有的甚至已經(jīng)覆蓋到村上。聘請(qǐng)法律顧問(wèn)情況已經(jīng)作為各個(gè)單位法制建設(shè)的考核指標(biāo)之一。（三）政府與律師之間處于磨合期

律師從早期為政府擔(dān)任代理人參加訴訟，到如今協(xié)助政府審查法律文書(shū)、為政府重大決策事項(xiàng)提供法律意見(jiàn)，從早期的“事后處理”到如今的“事前審查、事中跟進(jìn)”，法律顧問(wèn)的服務(wù)范圍越來(lái)越寬廣。律師參加政府的重要會(huì)議也不少見(jiàn)了，甚至已經(jīng)有取得政府高度信任的律師開(kāi)始列席政府常務(wù)會(huì)議，直接參與到政府最核心的決策中去，政府對(duì)顧問(wèn)律師再也沒(méi)有什么秘密。政府與律師之間從來(lái)沒(méi)有象現(xiàn)在這樣“親密接觸”過(guò)，但彼此也逐漸暴露出一些問(wèn)題，相互之間處于一種磨合之中。三、政府法律服務(wù)存在的兩大主要問(wèn)題

目前我市政府法律顧問(wèn)的運(yùn)行總體比較良好，領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的法律意識(shí)大為增強(qiáng)，決策前請(qǐng)法律顧問(wèn)咨詢論證漸成習(xí)慣，法律顧問(wèn)為黨委政府的重大決策起到了保駕護(hù)航的作用，為法治南充建設(shè)起到了很好的推動(dòng)作用。但政府顧問(wèn)團(tuán)的運(yùn)行也逐漸出現(xiàn)了一些問(wèn)題，一定程度上影響到律師為政府提供服務(wù)的積極性與服務(wù)質(zhì)量。筆者認(rèn)為主要在存在以下問(wèn)題：

（一）政府法律服務(wù)相關(guān)機(jī)制有待完善，尤其是工作機(jī)制與報(bào)酬機(jī)制

1.目前模式下法律顧問(wèn)團(tuán)成員以何名義執(zhí)業(yè)依據(jù)不清晰

目前法律顧問(wèn)團(tuán)的模式是政府給律師個(gè)人發(fā)聘書(shū)，沒(méi)有與律師所在的律師事務(wù)所建立法律顧問(wèn)關(guān)系。這種模式是否合適尚值得斟酌?！堵蓭煼ā访鞔_要求律師應(yīng)當(dāng)以律師事務(wù)所的名義對(duì)外執(zhí)業(yè)，目前模式下，政府顧問(wèn)團(tuán)律師是以個(gè)人還是律師事務(wù)所名義對(duì)外執(zhí)業(yè)依據(jù)尚不清晰。

2.目前模式下法律顧問(wèn)團(tuán)成員之間難以建立起有效的團(tuán)隊(duì)合作關(guān)系，不利于集中團(tuán)隊(duì)力量處理重大復(fù)雜法律事務(wù)

律師行業(yè)有其特殊性，由于作政府顧問(wèn)的律師往往比較優(yōu)秀而忙碌，通常自己都有一個(gè)小團(tuán)隊(duì)共同合作。顧問(wèn)團(tuán)成員幾乎來(lái)自不同的律師事務(wù)所或高校，由于體制及利益分配等各種原因客觀上不可能再與其他律師事務(wù)所同行進(jìn)行類(lèi)似合作，難以集中處理突發(fā)性或高強(qiáng)度的需要團(tuán)隊(duì)合作的復(fù)雜政府法律事務(wù)。而政府法律事務(wù)日益體現(xiàn)出高強(qiáng)度、高難度，重大事項(xiàng)往往需要一兩個(gè)律師掛帥，組建強(qiáng)大團(tuán)隊(duì)精誠(chéng)合作，開(kāi)會(huì)隨叫隨到，包括法律論證、法律文書(shū)攥寫(xiě)、現(xiàn)場(chǎng)處理的介入，需要專(zhuān)業(yè)律師全過(guò)程參與，方能提供專(zhuān)業(yè)高效到位的法律服務(wù)。如果律師僅僅是開(kāi)會(huì)中途參與一兩次，對(duì)前因后果不清楚，對(duì)背景資料掌握不全面，對(duì)法律論證不充分，律師的判斷有可能不準(zhǔn)確，提供的建議也不一定就科學(xué)可行。而且，這種復(fù)雜事務(wù)往往過(guò)程較長(zhǎng)，有的連續(xù)幾年的都有，中途因?yàn)橄冉槿氲穆蓭煵豢胀滞ㄖ渌蓭熃槿耄昂笾g無(wú)法有效溝通延續(xù)，如果律師可以帶團(tuán)隊(duì)介入就可以解決這個(gè)問(wèn)題。

3.過(guò)低的報(bào)酬難以建立律師為政府提供法律服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，直接影響律師服務(wù)的積極性，導(dǎo)致部分律師只是追求一點(diǎn)政府顧問(wèn)律師的名聲

政府法律顧問(wèn)具有較強(qiáng)的榮譽(yù)性，這些被選聘的政府法律顧問(wèn)一般都是資深律師或者法學(xué)研究學(xué)者，工作往往很忙但現(xiàn)行報(bào)酬往往很低，使其不可能分配較多的時(shí)間精力來(lái)從事政府法律顧問(wèn)工作，單純依靠政治覺(jué)悟和奉獻(xiàn)精神顯然難以建立顧問(wèn)團(tuán)律師為政府提供法律服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。律師事務(wù)所的運(yùn)行也是有比較大的成本的，尤其是一些有規(guī)模的規(guī)范運(yùn)行的律所，法律顧問(wèn)們?yōu)榱松?jì)，顯然會(huì)進(jìn)行更合適的時(shí)間精力分配。據(jù)了解，律師參加一次研究論證會(huì)，往往一坐就是半天，費(fèi)用400元。如果路程稍遠(yuǎn)些，律師連支付來(lái)回的差旅費(fèi)交通費(fèi)都不夠。政府重要規(guī)范性文件草案的論證、評(píng)審，800元一件。對(duì)于一項(xiàng)非訴法律事務(wù)，律師有可能提出來(lái)的法律意見(jiàn)就是一頁(yè)紙，但是背后的事實(shí)調(diào)查、資料查閱、法律論證有時(shí)比打一場(chǎng)官司更花精力、更考驗(yàn)律師的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)。這樣下來(lái)，一些律師對(duì)政府事務(wù)并不熱心，政府有事往往以忙碌推脫。而部分為政府處理事務(wù)多的律師，花費(fèi)較多精力獲得太低的酬勞往往難以支撐自身團(tuán)隊(duì)運(yùn)行成本，確實(shí)制約了政府法律顧問(wèn)團(tuán)的長(zhǎng)期的良性發(fā)展。（二）律師對(duì)接黨政法律服務(wù)能力有待提升

目前，筆者感到，律師最大的不適應(yīng)是不少律師熟悉民商、刑事法律，但對(duì)相關(guān)政策的把握、行政板塊的法律就比較欠缺了。這種情況下律師與政府部門(mén)對(duì)接起來(lái)，出些建議，政府會(huì)覺(jué)得缺乏操作性，對(duì)接不上，顯得有些“隔”。還有有的律師對(duì)政府的決策，簡(jiǎn)單的說(shuō)“不”，而說(shuō)“不”之后，又提不出合法又可行的辦法。這樣的服務(wù)，政府顯然會(huì)認(rèn)為遺憾。

四、如何完善律師為政府提供法律服務(wù)的幾點(diǎn)建議

（一）政府法制部門(mén)應(yīng)當(dāng)多傾聽(tīng)律師協(xié)會(huì)及其司法主管部門(mén)意見(jiàn)，完善政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的相關(guān)機(jī)制

一是建議市、縣一級(jí)黨委政府可以考慮設(shè)立“法律顧問(wèn)團(tuán)+律師事務(wù)所”的運(yùn)行模式，解決團(tuán)隊(duì)合作以及執(zhí)業(yè)依據(jù)問(wèn)題。目前四川省攀枝花市就實(shí)行四大家聯(lián)合聘請(qǐng)兩家律師事務(wù)所和一個(gè)法律顧問(wèn)團(tuán)的模式，日常事務(wù)主要由簽約律師事務(wù)所處理，復(fù)雜疑難案件再找顧問(wèn)團(tuán)集體“會(huì)診”，有效解決律師團(tuán)隊(duì)合作的問(wèn)題，滿足政府越來(lái)越復(fù)雜的法律需求。目前，攀枝花的運(yùn)行模式得到不少地方的肯定，部分地方政府也已經(jīng)借鑒運(yùn)行。同時(shí)，與律師事務(wù)所建立法律顧問(wèn)關(guān)系也符合《律師法》的相關(guān)規(guī)定，解決了律師以誰(shuí)名義執(zhí)業(yè)的問(wèn)題。

二是條件成熟時(shí)法律服務(wù)市場(chǎng)也可以像發(fā)達(dá)地區(qū)一樣進(jìn)行公開(kāi)采購(gòu)，但是法律服務(wù)市場(chǎng)顯然不能簡(jiǎn)單地搞低價(jià)中標(biāo)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行綜合評(píng)定。

三是參照法律服務(wù)市場(chǎng)行情，制定實(shí)際可行的法律服務(wù)報(bào)酬機(jī)制，尤其是非訴法律服務(wù)，調(diào)動(dòng)律師提供法律服務(wù)的積極性。2015年，發(fā)改委出文對(duì)法律服務(wù)收費(fèi)已經(jīng)實(shí)行部分放開(kāi)。全國(guó)各地2015-2016年相繼在出臺(tái)新的法律服務(wù)收費(fèi)辦法。2006年6月16日四川省律師協(xié)會(huì)已經(jīng)出臺(tái)新的指導(dǎo)意見(jiàn)，現(xiàn)行過(guò)低的酬勞機(jī)制亟待修改。

（二）律師要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，與時(shí)俱進(jìn)，提高為黨政部門(mén)提供法律服務(wù)的能力

一是不斷提高顧問(wèn)團(tuán)律師政治思想素質(zhì)。律師要深入學(xué)習(xí)社會(huì)主義法治理念，牢固樹(shù)立大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，體現(xiàn)政府顧問(wèn)律師的正能量。

二是多研究行政法及其相關(guān)政策，了解政府運(yùn)作流程。律師在處理政府法制事務(wù)中需要熟悉政府采購(gòu)法、招投標(biāo)法、預(yù)算法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政訴訟法、行政復(fù)議法等相關(guān)行政系列法律。了解政策最簡(jiǎn)單的辦法一是多瀏覽政府網(wǎng)站，像國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等網(wǎng)站的最新政策，二是多向政府部門(mén)工作人員交流討教，他們對(duì)政策的對(duì)接是最及時(shí)的。至于政府的運(yùn)作流程，律師有必要根據(jù)“三定”方案來(lái)了解所服務(wù)的政府機(jī)關(guān)的職責(zé)以及政府開(kāi)會(huì)、發(fā)文等相關(guān)制度。

三是律師要對(duì)程序問(wèn)題保持持之以恒的敏銳，尤其是要引導(dǎo)政府適應(yīng)剛出臺(tái)的四川省兩大行政決策程序。現(xiàn)實(shí)中，政府往往習(xí)慣于重視行政行為實(shí)體的合法性而忽視行政程序的合法性。今年的《四川省行政決策合法性審查規(guī)定》與《四川省重大行政決策程序規(guī)定》已經(jīng)開(kāi)始正式施行，作為法律顧問(wèn)，有義務(wù)提醒政府依五大法定程序、“三重一大”的相關(guān)程序規(guī)定，“慢決策”、科學(xué)決策。

四是律師要以只爭(zhēng)朝夕的精神，學(xué)習(xí)最前沿的知識(shí)。律師要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，在新興領(lǐng)域，時(shí)刻做好準(zhǔn)備。比如現(xiàn)在國(guó)務(wù)院力推的PPP建設(shè)模式就需要律師率先進(jìn)行學(xué)習(xí)研究。

五是法律顧問(wèn)要敢于說(shuō)“不”，更要準(zhǔn)備好說(shuō)“不"后應(yīng)當(dāng)怎么辦。如果律師認(rèn)為政府決策不妥，應(yīng)大膽指出存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，這是律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的價(jià)值所在。但更大的價(jià)值是說(shuō)“不”后還能提出更好的合法可行的方案。這是對(duì)我們律師更大的挑戰(zhàn)，也是政府的期盼。[參考文獻(xiàn)]

[1]<四川省人民政府關(guān)于健全和完善政府法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)>.

[2]<四川省行政決策合法性審查規(guī)定>.

[3]<四川省重大行政決策程序規(guī)定>.