討論預(yù)算的完善對扶貧項目經(jīng)費管理的影響

孫周琳　左勝

一、《預(yù)算法》的完善與中西部民族貧困地區(qū)的財政預(yù)算

（一）《預(yù)算法》的完善。《中華人民共和國預(yù)算法》于1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過。并于1995年1月1日起施行。此后，歷經(jīng)四次審議，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議于今年8月31日表決通過了《全國人大常委會關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》，并決議于2015年1月1日起施行。

完善后的預(yù)算法在以下方面體現(xiàn)出來，主要有：第一，全口徑預(yù)算體系的進一步加強；第二，財政管理體制的完善，規(guī)范各級政府支出責(zé)任和財力分配的關(guān)系；第三，預(yù)算的透明公開；第四，地方舉債問題的規(guī)范；第五，進一步加強了國庫集中支付的管理；第六，對于法定性支出做出了預(yù)算安排的規(guī)定和重大投資項目的內(nèi)容做重點審查；第七，加強人大預(yù)算審查的監(jiān)督。

（二）《預(yù)算法》的完善與民族貧困地區(qū)財政預(yù)算的聯(lián)系。我國中西部民族地區(qū)包括內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西、云南以及貴州等15個民族自治地區(qū)，其中包括257個國家級民族貧困縣，占我國國家級貧困縣總數(shù)的一半以上。中西部地區(qū)是少數(shù)民族聚居的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，其貧困分布呈現(xiàn)“片”（特殊貧困片區(qū)）、“線”（沿邊境貧困地區(qū)）并存的特征。

我國中西部民族貧困地區(qū)的財政預(yù)算具有特殊性，主要體現(xiàn)在中西部少數(shù)民族地區(qū)在財政資金使用與一般貧困地區(qū)資金的使用朝向不同，很多地區(qū)屬于民族區(qū)域自治地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入力度欠缺，一直處于財政收支不平衡，地方舉債嚴(yán)重，資金使用不到位等。

而《預(yù)算法》中完善的七項內(nèi)容，無論從法理角度來講，或是從實際運用角度來講，均對民族貧困地區(qū)的扶貧項目預(yù)算資金具有針對性。

二、中西部民族貧困地區(qū)預(yù)算管理的難點及分析

（一）民族貧困地區(qū)的財政預(yù)算編制缺乏合理性。對于以往的扶貧資金撥付，是由縣級財政做預(yù)算管理，而縣級財政對每年應(yīng)在扶貧支出的預(yù)估有偏差，無法準(zhǔn)確計算扶貧項目經(jīng)費。產(chǎn)生扶貧項目經(jīng)費不合理的原因大體上包括三點；第一，國家關(guān)于民族貧困地區(qū)扶貧資金的政策不斷更新，需要完成的工作任務(wù)到基層的時間晚，項目經(jīng)費支出在前一年無法編入預(yù)算；第二，基層預(yù)算單位沒有掌握下一年度扶貧項目建設(shè)的預(yù)算開支，胡亂虛列支出，使扶貧資金沒有獲得預(yù)算批復(fù)；第三，由于部門預(yù)算編制流程的要求是在年底完成，時間較為倉促，下一年的經(jīng)費開支難以確切估計。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目支出預(yù)算執(zhí)行困難。各級財政每年按照預(yù)算向基層單位撥付項目經(jīng)費用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而這部分款項執(zhí)行困難，其中包括三種情況：第一，基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)資金財政已撥付到位，實際項目工程卻遲遲未開工，導(dǎo)致經(jīng)費結(jié)余；第二，項目沒有按照預(yù)算所編制的周期進行，導(dǎo)致一些項目工程的進度拖延影響本年度的經(jīng)費支出；第三，預(yù)算外項目工程占用預(yù)算內(nèi)的項目工程經(jīng)費。這些情況直接影響著民族貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進度，導(dǎo)致財政收支不平衡，產(chǎn)生結(jié)余，致使賬戶上資金積壓，最終導(dǎo)致扶貧項目建設(shè)沒有得到落實，制約民族貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。

（三）對民族貧困地區(qū)扶貧資金的預(yù)算監(jiān)督不到位。預(yù)算監(jiān)督包括各項經(jīng)費的初審監(jiān)督和執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，初審中又包括對項目經(jīng)費中項目立項的監(jiān)督。民族貧困地區(qū)的扶貧資金是由縣級財政撥付，收支不平衡問題在年終決算時才會反映出來，導(dǎo)致這一問題的根本原因歸結(jié)于預(yù)算監(jiān)督的不到位。以往的預(yù)算監(jiān)督均為人大及其常委監(jiān)督為主，只能局限于總量指標(biāo)的監(jiān)督，而對財政下發(fā)到基層的款項缺乏公平公正的評估和深入的分析研究，對于一些數(shù)據(jù)的不合理性，無法直接判定。雖然審計部門每年都在做同級財政審計工作，但由于體制方面等原因，審計部門對查出的問題無法做出全面和充分的披露。

三、預(yù)算管理的完善對民族貧困地區(qū)預(yù)算管理的影響

（一）預(yù)算編制流程的強化。以往的預(yù)算編制流程都采用年底集中編報，隨著近幾年預(yù)算管理的不斷改革而產(chǎn)生的相關(guān)要求，現(xiàn)實行二次編報程序。在第一次預(yù)算上報后，由地方財政審核，有資金增減變動情況的做出相關(guān)處理后，再下發(fā)第二次控制數(shù)據(jù)，各單位按照第二次控制數(shù)據(jù)再次進行調(diào)整。

預(yù)算實行二次編報流程對民族貧困地區(qū)預(yù)算管理進行了完善，重要體現(xiàn)在用于扶貧項目方面的預(yù)算經(jīng)費得到落實。由于第一次編報和第二次編報期間會有一次地方財政審核，這次的審核主要針對基層預(yù)算單位存在不合理或準(zhǔn)備不充分的項目進行修改與刪減。地方財政將篩選后的合理數(shù)據(jù)匯總上報，再由上級機關(guān)對匯總后的預(yù)算經(jīng)費重新整理批復(fù)。批復(fù)后將第二次的預(yù)算控制數(shù)重新下發(fā)到地方財政，再由地方財政組織各基層預(yù)算單位根據(jù)調(diào)整后數(shù)據(jù)再次進行編制。這樣一來，以往預(yù)算編制存在不合理和編制時間不足的情況大大減少，保障合理的扶貧預(yù)算項目資金被納入預(yù)算。

（二）將預(yù)算編制細化并與決算相聯(lián)系?，F(xiàn)各基層單位的預(yù)算編報集中采用預(yù)算軟件進行編報在預(yù)算得到批復(fù)后將本年度的預(yù)算收入指標(biāo)數(shù)導(dǎo)入部門決算軟件的程序中。這意味著將預(yù)算收入和決算支出掛鉤，并細化到類、款、項，比如項目經(jīng)費中各部分經(jīng)費的支出，要與財政預(yù)算收入的各部分一一對應(yīng)，在年終決算時從實際支出中反映預(yù)算數(shù)據(jù)的執(zhí)行情況，同時對預(yù)算起到監(jiān)督作用。以往民族貧困地區(qū)的扶貧資金是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目為主要投入對象，對項目經(jīng)費預(yù)算的細化沒有相關(guān)要求?，F(xiàn)在，隨著預(yù)算要求細化到項，比如項目經(jīng)費中的管理費和資本性支出分別是多少，預(yù)算數(shù)要與年底決算實際數(shù)做對比，從數(shù)據(jù)上客觀的反映出預(yù)算的執(zhí)行情況。

四、結(jié)語

本文是研究中西部民族貧困地區(qū)的基層預(yù)算管理，研究側(cè)重點主要在扶貧項目經(jīng)費的預(yù)算方面，基本經(jīng)費預(yù)算方面沒有做具體分析。由于文中的很多觀點是從日常工作的實際經(jīng)驗中總結(jié)得出的，所以理論性的文獻沒有做過多參考，加之文章是從政府預(yù)算管理的角度出發(fā)，在文章的第二部分，即“中西部民族貧困地區(qū)預(yù)算管理的難點及分析”中，沒有過多的分析領(lǐng)導(dǎo)決策和政策體制等原因，希望在以后的研究中能深入說明。