阜平脫貧：一個“國家樣本”的觀察

張五明

在中國扶貧戰(zhàn)略推進中，阜平無疑是一個有著特殊意義的地方。

2012年12月29日，習近平赴河北省阜平縣慰問貧困群眾，這是其十八大后國內(nèi)考察的第二站。此后，阜平掀開了一場轟轟烈烈的脫貧攻堅戰(zhàn)，涉及扶貧工作的諸多國家部委領(lǐng)導紛紛來阜平調(diào)研督戰(zhàn)。同時，河北省專門成立了由省委副書記掛帥的阜平扶貧攻堅領(lǐng)導小組，這應該是中國最高規(guī)格的縣域扶貧領(lǐng)導小組了。

作為中國扶貧戰(zhàn)略推進的標桿地區(qū)之一，阜平的脫貧早已不是一縣之事。其治貧的邏輯和摸索出的一些方法，在中國14個集中連片特困地區(qū)、665個扶貧開發(fā)重點工作縣中，會帶來怎樣的樣本效應和可復制性？

治貧方法論

目前，阜平已經(jīng)建立起一套比較成熟的扶貧方法論，并且正在快速影響著這個太行山深處的縣域。

總結(jié)起來，阜平的扶貧實踐可以從三個維度來看。第一是解決了扶誰的問題。阜平建立了一套其稱為“一主四輔”的識別體系，即以農(nóng)戶收入為主，住房、教育、醫(yī)療、社保為輔，根據(jù)不同權(quán)重綜合打分評出貧困戶、基本脫貧戶和非貧困戶。在識別程序上，通過逐戶信息采集、綜合評估打分、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣逐級審核、村民代表大會民主評議、以及兩次公示一次公告，最終確定貧困名單。在此過程中，阜平包括省市共派駐工作組600多人，每個行政村設工作隊，平均每隊3-4人，村委會、駐村干部全程配合識別。

第二個維度是解決了誰扶的問題。長期以來，中央和地方政府是扶貧的絕對主體。中央出錢、出政策，地方分配和執(zhí)行。隨著中國扶貧攻堅的深入，定點幫扶和干部交流一定程度上讓貧困縣與更多外部資源建立連接。但如何讓社會資源和社會資本通過除公益以外的方式，更有動力參與進扶貧開發(fā)一直收效甚微。

在阜平近三年的扶貧開發(fā)中，包括金融信貸、產(chǎn)業(yè)項目、土地整治開發(fā)等領(lǐng)域，均引入第三方企業(yè)，他們在投資、運營、承包、服務等環(huán)節(jié)扮演不同角色，補齊項目落地過程欠缺的短板，并與村集體、農(nóng)戶分享增量收益，并承擔與其收益所對應的市場風險，形成政府、集體、企業(yè)、農(nóng)戶的價值和利益共同體。

第三個維度是多元化探索怎么扶的問題。對于阜平三年來的治貧舉措 總結(jié)起來，包括政府根據(jù)區(qū)域稟賦找尋收益較高、風險較小的可快速富民的產(chǎn)業(yè)（食用菌生產(chǎn)加工、家庭手工、鄉(xiāng)村旅游），制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，牽頭行業(yè)大型企業(yè)；通過金融信貸、補貼獎勵、技術(shù)培訓幫助農(nóng)戶參與進項目，并補貼行業(yè)保險甚至直接成立擔保公司轉(zhuǎn)嫁農(nóng)戶的市場風險；在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和最低生活保障上推出更大力度的政策和補貼，政府兜底。

基于上述三個維度，阜平的治貧效果十分驚人。根據(jù)阜平縣公開資料，從2012年到2015年，該縣農(nóng)民人均純收入從3262元增長到5815元，漲幅78.3%。貧困發(fā)生率從2014年建檔立卡的54.4%下降到2015年末的30.5%。

為國家探路

在整個中國扶貧攻堅戰(zhàn)略中，阜平可謂是充當了理想的實驗場：在政策供給充足、資金充裕、社會資源和資本來源豐富的情況下，地方政府在治理貧困的時候能夠最大限度不受外部瓶頸的影響，從而可以充分利用行政和市場手段。

對于中國大多數(shù)貧困地區(qū)而言，這是不可復制的一面。但另外一層，正是有了這些嘗試，阜平作為示范區(qū)域可以放開拳腳開展多層試驗。

從技術(shù)層面看，阜平探索并實踐的一系列體制機制，如精準識別、金融幫扶、社會福利和社會保障等，已經(jīng)是這些年中國扶貧攻堅的普遍共識。但阜平的更大價值是在很大程度上解決了價值理念與落地之間的錯位，并實現(xiàn)了一系列體制和機制層面的創(chuàng)新。這對于中國過去三十余年的扶貧實踐而言是十分重要的。

比如，“給人以魚不如給人以漁”、“輸血不如造血”，以產(chǎn)業(yè)促扶貧也是所有貧困地區(qū)的政府工作報告中都會提及的。但至今為止，絕大多數(shù)貧困縣依然面臨著產(chǎn)業(yè)空心化的窘境。在諸多貧困縣域中，很多地方也曾舉鄉(xiāng)、舉鎮(zhèn)大搞一個產(chǎn)業(yè)，但最終結(jié)果不僅沒能形成產(chǎn)業(yè)集聚，反而項目失敗后更多家庭返貧、政府負債累累。

還有，調(diào)動社會資源和社會資本參與扶貧開發(fā)也并不是最新的理念，但落地效果并不好。要么企業(yè)獨大，與民爭利，政府退讓，企業(yè)廉價獲取了貧困地區(qū)的有限資源，等企業(yè)走了，人還窮著?；蛘咂髽I(yè)、政府、集體、農(nóng)戶利益關(guān)系復雜，企業(yè)水土不服，被低下的行政效率和錙銖必較的扯皮活活拖死。企業(yè)死了，之前的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落得一地雞毛。

上述例子就說明了扶貧的復雜性。扶貧不僅是落后地區(qū)經(jīng)濟增長的問題，還是在社會轉(zhuǎn)型時期中央、地方、集體、企業(yè)、脫貧居民與貧困居民諸多利益主體關(guān)系交錯的集中映射。單純的市場手段或者單純的行政手段，甚至兩者兼用，一旦政策供給錯位或者執(zhí)行不力，都會讓扶貧出現(xiàn)問題。

怎樣的答案

因此，要想盡快脫貧，單純的市場機制是不夠的。這就對地方政府的發(fā)展經(jīng)濟和社會治理能力提出了非常高的要求：不僅能夠制定因地制宜的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，提供充足、合理的政策供給，制定科學的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，還要能深入到廠區(qū)和田間地頭，協(xié)調(diào)處理產(chǎn)業(yè)、項目、企業(yè)、勞動力之間可能產(chǎn)生的各種資源錯配，更要善用宏觀政策和外部資源，結(jié)合區(qū)域稟賦吸引可能進駐的外來資本，最重要的是，還要拿出足夠的耐心、政治定力和巨大的行政成本投入進甚至需要細到每一村每一戶的幫扶措施和利益協(xié)調(diào)。而上述工作的開展還要面對政策、資金、干部素質(zhì)等多方面的瓶頸。

而阜平的樣本價值之一也恰在于此。阜平雖然外部環(huán)境優(yōu)越，但在短時間內(nèi)把內(nèi)外部資源整合為價值和利益共同體，讓宏觀政策和區(qū)域政策能夠作用到每一個貧困農(nóng)戶身上并不容易。從另外一個角度來看，阜平實際上補齊了長期以來許多貧困縣政府因為社會治理的缺失導致資源錯配、經(jīng)濟發(fā)展動力不足的短板。

從指標上看，未來一年中，阜平在既定時間內(nèi)脫貧不是一件壓力很大的事。但阜平已經(jīng)到了系統(tǒng)性思考脫貧以后的可持續(xù)發(fā)展問題的時候了。

從縣域經(jīng)濟運行態(tài)勢看，最近三年阜平的國內(nèi)生產(chǎn)總值、固定投資額、規(guī)模以上工業(yè)增加值等主要經(jīng)濟指標增速逐漸趨緩。更重要的是，阜平作為全國在扶貧、產(chǎn)業(yè)、國土等多個領(lǐng)域的試驗區(qū)，雖然在農(nóng)民增收、金融扶貧、土地整治、鄉(xiāng)村建設等方面提供了許多有價值的路徑借鑒，但從更長時間維度看，阜平還尚未形成一個基于山區(qū)縣域和自身稟賦的成熟的縣域發(fā)展模式，包括產(chǎn)業(yè)的塑造、升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，總體來說還比較傳統(tǒng)。

簡而言之，阜平治貧有力，但阜平的彎道超車注定不易。但同時，阜平的執(zhí)政者仍要面對的是，此前以社會治理為扶貧的主導邏輯，但未來要轉(zhuǎn)變?yōu)榛趯D(zhuǎn)型變革期的中國所迸發(fā)出的新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)的洞察，以及與自身區(qū)域稟賦相結(jié)合的更為開放、超前的經(jīng)濟發(fā)展思維。

否則，資本、人才、信息流動的不均衡性，將因為阜平缺乏涵養(yǎng)的平臺在戰(zhàn)略機遇期過后再次流出，而阜平較低的市場抗風險能力也很難再支撐新的發(fā)展。