農村耕地保護中存在的問題與對策

摘 要 近年來，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市范圍不斷向周圍城鎮(zhèn)輻射，伴隨著這一現象的不斷發(fā)展，農村土地特別是農村的耕地成為了“重災區(qū)”，因此，農村耕地保護也顯得愈發(fā)重要，本文結合最近我國部分地區(qū)出現的破壞耕地的現象，分析我國耕地保護存在的問題并提出一些建議。

關鍵詞 土地 農村 耕地

作者簡介：潘曉峰，四川大學法學院2014級環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生，研究方向：中國環(huán)境資源法。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-227-02

一、我國耕地保護的背景

土地是人類生存和發(fā)展的基礎，也是人類進行物質交換的場所。耕地作為土地保護的重中之重，對其保護更應該得到重視，給予其特殊的保護。2013年，根據聯合國教科文組織（UNESCO）和世界糧農組織（FAO）統(tǒng)計的數據顯示：全世界人均耕地面積是0.37h，而根據我國國土資源部的相關統(tǒng)計數據顯示，直至2012年底我國耕地面積是20.27億畝，人均耕地面積僅0.08h，這一數據遠遠低于世界人均耕地面積。除了這一問題之外，我國耕地資源還面臨如下幾點困境，第一，我國耕地現存面積不斷縮小，后備資源數量嚴重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的資源浪費。第三，由于人們不科學的使用，造成了現存耕地資源質量逐漸變低。為保障廣大農民的利益，防治在我國城市化過程中對農用地的侵占，緩解經濟社會的發(fā)展中不斷激化的社會矛盾，國家制訂了許多法律規(guī)范，調整土地使用關系，規(guī)范土地利用行為，然而在實際生活中，各種違法使用土地的事件不斷發(fā)生，在法律有明確規(guī)定的情況下，為什么這些違法事件層出不窮，本文結合河南南陽破壞耕地，取土燒磚這一事件，主要探討這些問題不斷出現背后的一些原因，并在此基礎上提出一些建議。

二、我國耕地保護過程中存在的問題

第一，相關法律規(guī)定過于簡單，籠統(tǒng)，法律對相關行為的處罰力度過輕，急需進行修改，并且缺乏一部系統(tǒng)的法律規(guī)范。關于耕地保護問題，在我國相關法律法規(guī)中都有規(guī)定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農村土地承包法》中。1.《土地管理法》第36條第2款明確規(guī)定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等”。通過對該條的梳理，我們似乎可以進行這樣的理解，嚴禁一切在耕地上進行建窯、建墳的行為，無論該更多所有者或使用者是否同意，而對在耕地上進行建房、挖沙、采石、采礦、取土的行為，只要土地的所有者或使用者同意即可進行，因此，這款規(guī)定似乎就成了某些人隨意破壞耕地，取土買賣，這些本來是違法行為的“避風港”，導致了農村有大量的耕地被浪費與破壞。2.該法第74條是對違反上述法律規(guī)定的處罰，這些行政處罰措施主要包括責令限期改正與治理、罰款。通過對該法條的理解，我們知道法律對該違法行為的處罰過于簡單，處罰力度不夠，該條并沒有規(guī)定相關的處罰額度，過于籠統(tǒng)。對于資金力量比較雄厚的一些大企業(yè)而言，這一處罰發(fā)揮不出相關的震懾作用，這也使一些企業(yè)可以不顧一切的“頂風作案”行政機關處罰后繼續(xù)生產。3.由于該法最近的一次修改是在2004年，法律的規(guī)定與當時的相關政策相適應，也與當時的社會經濟發(fā)展要求相一致，對促進我國經濟社會的發(fā)展起到了一定的作用，但是隨著社會的發(fā)展，生態(tài)文明理念不斷的深入人心，這一法律規(guī)定已經漸漸不適應社會的發(fā)展，甚至對我國的發(fā)展起到了一定的阻礙作用，因此，對該法的修訂也亟待進行。4.通過對國外相關法律的整理，許多國家已經制定了一部比較系統(tǒng)的耕地保護法律規(guī)范。如美國1980年頒布的《耕地保護政策新法》，在此之后。

第二，監(jiān)督機制不健全，相關執(zhí)法部門監(jiān)督力度不夠，對破壞耕地進行違法建設的行為缺乏相應的監(jiān)督。我國《土地管理法》第31條第2款明確規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度，按照“占多少，開多少“的原則由占用耕地的單位負責開墾相同數量與質量的耕地無條件開墾或開墾不符合規(guī)定的，有關單位應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納一定數量的耕地開墾費。這一制度為我國耕地保護提供了相關的法律依據，但是由于我國幅員遼闊，各個地區(qū)自然資源狀況與經濟發(fā)展水平存在一定差異，也導致的該制度在執(zhí)行過程中困難重重此外，相關機關執(zhí)法人員的不足以及其職業(yè)素質底下也是導致國家對土地尤其是耕地的監(jiān)督不足的重要原因之一。

第三，在耕地保護過程中，缺乏公眾的參與與決策，特別是廣大農民群眾缺少參與的熱情。在河南南陽這次事件中，有大量的優(yōu)質耕地被破壞。有些農民表示氣憤，敢怒而不敢言，而有些農民則成為這些違法行為間接的“幕后推手”。依據《物權法》的相關規(guī)定，我國土地所有制主要分為國家所有制與集體所有制。該法第47條、58條分別規(guī)定了屬于國家所有的客體與屬于集體所有的客體，“集體所有的動產與不動產包括（一）法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘馀；……；（四）集體所有的其他動產與不動產。”《物權法》第42條還規(guī)定了集體土地的征收補償制度，該條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限與程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產，并應給及適當補償。但法律并沒有對公共利益做出具體詳細的解釋。實際中，有關農村耕地的使用與轉讓大部分是由村集體的“一把手”負責，他們可以假借公共利益的名義轉賣，倒賣農村耕地，廣大農民對此卻渾然不知，等到他們恍然大悟時為時已晚。因此，在整個決策過程中，農民難以有效的參與，缺少了對村集體領導人權利的監(jiān)督與制約。

第四，在資源利用的同時，人們缺乏保護意識，仍然熱衷于傳統(tǒng)的經濟增長模式。不能正確認識資源保護與經濟發(fā)展之間的關系。無論是介紹土地買賣的“中間人”還是取土燒磚的單位、個人。抑或是河南南陽的有關村領導，在處理耕地保護與經濟發(fā)展的關系之間，所有人都只看到了經濟利益，忽視了生態(tài)利益，只看到了眼前的利益，忽視了長遠的 利益。經濟的發(fā)展與資源保護并不總是沖突的，那種經濟發(fā)展必須要以犧牲環(huán)境資源為代價的觀點已經受到廣泛的批評。

三、推進我國耕地保護的建議

耕地的保護關系到我國8億農民的生存大計，是加快解決我國三農問題的基礎與條件，也是推進我國農業(yè)現代化發(fā)展的基石。溫家寶總理在政府工作報告中曾做出明確指示“要保持耕地18億畝紅線不可逾越”，但隨著城鎮(zhèn)化工作的推進，農村土地面積不斷縮小，其中有大部分耕地被開發(fā)建設，因此，耕地的保護工作亟待完善，那么，在人口基數如此大的中國，怎樣解決人與土地之間的矛盾，特別是在防治耕地被侵占開發(fā)方面，國家與個人應當怎樣進行保護和治理，在結合河南南陽取土燒磚事件，我們可以進行以下幾項工作：

第一，健全我國法制建設，建立相關領域的法律制度，不斷擴大法律的調整范圍，細化相關法律規(guī)定，做到耕地保護有法可依。十一屆三中全會以來，我國確立了法制建設的“十六字方針”——“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。十八屆四中全會以來，我們也強調要不斷完善我國的法制建設，要在全社會領域樹立法律的權威，相對于西方國家而言，我國的法治建設發(fā)展較晚，在一些社會領域法制還未完全介入。美國在本世紀60、70年代已經頒布了關于耕地保護的一系列的系統(tǒng)性的法律規(guī)范。此外，英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，日本頒布的《農促法》、《農振法》、《農地法》也詳細的確立了農村耕地保護的法律制度。目前。我國的相關法律制度也包含了有關耕地保護的內容，但其規(guī)定過于簡單，在實際操作中可能產生各種分歧，不能得到很好的執(zhí)行。因此，要想更好的調節(jié)耕地保護關系中各方主體的行為，應當建立并完善相關法律制度，做到依法辦事，綜合協調各方的利益關系，使我國的耕地保護工作不斷完善，不斷向前推進。

第二，建立耕地保護公眾參與機制，使公眾能夠有效的監(jiān)督涉及耕地轉讓，開發(fā)的行為，規(guī)范主體各方的行為，特別是在土地行政管理關系中，讓權利在“陽光”下行使，監(jiān)督政府部門的行政管理行為。設立耕地保護的公眾參與機制，不僅因為耕地的保護工作關系到廣大農民的相關切身利益，還因為在公眾的監(jiān)督下，能夠避免專權，實現社會的公平。在借鑒國外耕地保護的經驗基礎上，改革城鄉(xiāng)土地所有制二元制結構，不僅可以充分調動廣大農民耕地保護的積極性，使農民真正成為耕地的“主人”防治對農村耕地肆意進行破壞具有積極的作用，此外，還可以使農村土地流通進入市場領域，更好的保護農民的利益。在被暴光的河南南陽取土燒磚事件中，正是由于缺乏公眾有效的監(jiān)督，對相關行為人的“沉默”才給了違法企業(yè)與相關村干部勾結的機會，倒賣了大量的耕地，給農民造成了巨大的損失，也給當地的資源保護工作帶來了巨大的困難。

第三，加強政府有關部門的監(jiān)督，正確行使手中的權力，對破壞耕地的行為能夠及時嚴肅的處理。不可否認的是我國現存的各種資源破壞事件與環(huán)境污染事件與相關政府部門的不作為有很大的關系。隨著國家對環(huán)境與資源保護問題的不斷重視，我國的環(huán)境資源保護工作不斷取得進步，以工業(yè)廢水的排放為例來說明：2007年，全國廢水排放總量556.8億噸，其中工業(yè)廢水排放量246.6億噸，占全年廢水排放總量的44.3%；2012年，全國廢水排放量684.8億噸，但工業(yè)廢水排放量為221.6億噸，占廢水排放量的32.3%。通過對這些數據的比較我們得知在全國廢水排放量不斷增加的情況下，工業(yè)廢水的排放量卻出現下降，這一結果的出現無不與我國政府不斷重視環(huán)境與資源的保護，加強了對各種破壞環(huán)境與資源的違法行為的監(jiān)督有關，對各種污染企業(yè)進行了處罰或者是直接關閉。因此，在環(huán)境與資源保護領域，除了要求企業(yè)承擔更多的社會責任之外，更應該加強政府的監(jiān)督與管理，防治各種資源遭到濫開發(fā)與破壞。

在新時期我國的資源保護工作中，特別是涉及廣大人民利益的資源保護中，、例如耕地保護，我們還應該堅持發(fā)揮政府的主導作用，充分發(fā)揮手中的權力，制定相關法律、政策，為各種工作的進行提供相應的法律依據，嚴格執(zhí)法，及時正確的處理資源保護工作中存在的各種矛盾。此外，還應當建立相關的監(jiān)督機制，擴大公眾參與，一方面使政府權力關進“牢籠”，防治其濫用權力，侵犯他人利益；另一方面，進一步鞏固人民的主體地位，為法治的良好運行提供有利的環(huán)境。

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