新常態(tài)下的地方立法

摘 要 推行設(shè)區(qū)的市地方立法是依法治國(guó)的新舉措。地方立法是執(zhí)行性立法，目的是因地制宜地提出地方發(fā)展舉措、規(guī)范地方政府行為、確保地方政府依法行政。地方立法受地域、經(jīng)濟(jì)等多種因素的影響。本文認(rèn)為必須強(qiáng)化對(duì)地方立法的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督。地方立法應(yīng)當(dāng)貫徹黨的政策、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

關(guān)鍵詞 依法治國(guó) 地方立法 依法行政

作者簡(jiǎn)介：蒲愛華，中共南充市委黨校，四川銳思邦律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-150-02

2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)，提出：“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。

2014年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)，提出：“完善立法體制”，“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序”，“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。

2015年3月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議，通過《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)立法法>的決定》。修正后的《立法法》第七十二條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”；第八十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”。

由此，不少設(shè)區(qū)的市開始取得部分立法權(quán)。新常態(tài)下，地方立法權(quán)的行使再次進(jìn)入我們的視野。

一、立法釋義

立法，英文為L(zhǎng)egislation，又可稱為法律制定。簡(jiǎn)單的說，就是立法機(jī)關(guān)（立法主體）在法定權(quán)限內(nèi)，通過法定程序，把規(guī)范性文件賦予法律效力，這個(gè)過程就是立法。

我國(guó)很早就有制定法律的傳統(tǒng)，最早出現(xiàn)的“立法”一詞，在《荀子·議兵》中，“立法施令，莫不順比”。《史記·律書》有“王者制事立法，物度軌則，壹稟於六律”。此“立法”，即為法律制定。

二、依法治國(guó)方略下擴(kuò)大地方立法權(quán)限，是地方發(fā)展的需要，是民主政治發(fā)展的需要

民主最基本的表現(xiàn)形式是選舉和代議。萬(wàn)丈高樓憑地起，選舉總是從最基本的選舉單位開始，代議代表總是從最基本的地方行政區(qū)域選民選出的。離開了基礎(chǔ)民主，民主制度成無(wú)稽之談，“大廈之將傾”。按地域范圍和層次劃分，民主分為國(guó)家范圍的民主、地方行政單位的民主和基層單位的民主。這三個(gè)層面的民主，相對(duì)獨(dú)立，又相互依存，共同構(gòu)成現(xiàn)代民主政治密不可分的民主制度。

法律應(yīng)是事物的法的本質(zhì)的真正表達(dá)者，因此，事物的法的本質(zhì)不應(yīng)該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應(yīng)該去適應(yīng)事物的法的本質(zhì)。 立法者亦生活在一定的生活空間，其認(rèn)知范圍總是有限的，是在認(rèn)知事物、積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)，以有限的認(rèn)知范圍、而不是超越認(rèn)知范圍來立法。地方獲取立法權(quán)后，代議者范圍大幅度增加，整體認(rèn)識(shí)范圍亦增加，對(duì)具體所涉地方的法律文件的制訂，更具有現(xiàn)實(shí)可行性。

三、建國(guó)以來，我國(guó)地方立法在一定范圍內(nèi)一直存在的實(shí)踐表明，地方立法有助于我國(guó)的國(guó)家統(tǒng)一和完整，且不由此改變我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式

民族區(qū)域自治中的自治權(quán)，最重要的部分就是民族立法權(quán)。所謂民族立法權(quán)，指民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，并可以對(duì)國(guó)家法律和政策作出變通性規(guī)定。眾所周知，一國(guó)兩制即一個(gè)國(guó)家，兩種制度，指的是在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，國(guó)家的主體實(shí)行社會(huì)主義，香港、澳門和臺(tái)灣實(shí)行資本主義。 按照“一國(guó)兩制”的方針，我國(guó)在香港、澳門設(shè)立了兩個(gè)特別行政區(qū)。在該兩個(gè)特別行政區(qū)內(nèi)，在國(guó)家的憲法體系內(nèi)，有獨(dú)立的立法權(quán)。

四、立法權(quán)是國(guó)家主權(quán)標(biāo)志，是國(guó)家權(quán)力分配的體現(xiàn)

擴(kuò)大享有立法權(quán)限的地方行政單位范圍后，我國(guó)的法制仍舊是統(tǒng)一的，不會(huì)造成適法混亂。

新的政權(quán)，必須取得保護(hù)政權(quán)所賴以存在的立法權(quán)。1949年元旦，蔣介石發(fā)表《新年文告》，提出五項(xiàng)條件”中第三項(xiàng)是：“神圣的憲法不由我而違反，民主憲政不因此而破壞，中華民國(guó)的國(guó)體能夠確保，中華民國(guó)的法統(tǒng)不致中斷?！?949年1月14日，毛澤東同志發(fā)表《關(guān)于時(shí)局的聲明》，正式提出和平談判的“八項(xiàng)條件”，其中第二條“廢除偽憲法”，第三條“廢除偽法統(tǒng)”。

憲法作為部門法，指規(guī)定國(guó)家和社會(huì)的根本制度、公民基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的地位、組織和活動(dòng)的法律規(guī)范的總稱。 憲法部門，除名為《憲法》的憲法典外，其他具有憲法特征、有憲法規(guī)范存在其間的法律，均屬于憲法。根據(jù)馬嶺先生的觀點(diǎn)，憲法性法律的特征包括：“憲法”法、“國(guó)家”法、“權(quán)力”法和“權(quán)利”法 。

五、地方政府行為的不規(guī)范性有諸多因素

把具有擴(kuò)張性的行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，也是地方立法權(quán)應(yīng)當(dāng)解決的問題。

第一，擴(kuò)張性是行政權(quán)力的特征。多年來，國(guó)家一直在采取措施規(guī)范行政權(quán)力。在理想的民主制度下，地方行政單位能夠民主解決本行政區(qū)域內(nèi)的所有事項(xiàng)，那么上一級(jí)政府，直至中央政府，就沒有存在的必要。但是理想的民主制度和空想差不多，不僅僅不存在理想的民主制度，現(xiàn)實(shí)的國(guó)際態(tài)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)中，強(qiáng)有力的中央政府更具優(yōu)勢(shì)。例如，普京版本的俄羅斯，其力量型的政府，使俄羅斯在國(guó)際格局中更具有話語(yǔ)權(quán)和影響力。

第二，地方立法可以更好地限制政府的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)各地方行政區(qū)域真正地平等發(fā)展、因地制宜發(fā)展，調(diào)動(dòng)地方的積極性。對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，遠(yuǎn)未結(jié)束，相關(guān)問題仍層出不窮，并似乎越來越多。如證明“你媽是你媽”、“燈下黑”、小官巨貪、小國(guó)企家族化、基層大量上訪情況存在等等。

第三，地方立法，有利于加強(qiáng)責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里 ，實(shí)現(xiàn)法治政府而非人治政府 。

六、地方立法應(yīng)注意的問題

（一）地方經(jīng)濟(jì)因素

1.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等性導(dǎo)致地方立法調(diào)整范圍的差異性。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)生了新社會(huì)關(guān)系，這些關(guān)系，需要法律去調(diào)整，從而促進(jìn)立法的發(fā)展。例如，改革開放以來，高速公路的出現(xiàn)，推動(dòng)公路法的修改，推動(dòng)收費(fèi)公路的管理；互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，出現(xiàn)新的交易模式、支付模式，出現(xiàn)新的方式，出現(xiàn)游戲幣等虛擬財(cái)產(chǎn)的出現(xiàn)，法律調(diào)整亦會(huì)出現(xiàn)更多的范圍。

2.人文歷史環(huán)境、生活習(xí)慣會(huì)影響地方法律內(nèi)容和實(shí)施方式。一些地方，民風(fēng)樸實(shí)，尊教重文，歷史遺跡和古跡較多，則需要通過立法對(duì)遺跡和古跡等文物進(jìn)行保護(hù)。一些地方外來人口較多，盜搶現(xiàn)象嚴(yán)重，暴力犯罪頻發(fā)，地方行政區(qū)域雖然無(wú)立法權(quán)，但可以通過規(guī)范性文件調(diào)整更多的警力、財(cái)力及其他措施（如定期巡邏、夜間巡邏、定期核實(shí)外來人口）等進(jìn)行依法治理。個(gè)別地方超生現(xiàn)象嚴(yán)重，則要注意通過規(guī)范性文件強(qiáng)化歧視女嬰、嬰兒拐賣、虐待和遺棄等違法犯罪行為的管理，也要注重義務(wù)教育的規(guī)范和管理。

3.地方立法體制的完善程度。對(duì)更多設(shè)區(qū)的市來講，地方性立法，是新事物。面臨這個(gè)事情，怎么立，怎么樣的程序，怎么才能保障立法的民主和科學(xué)，需要一套行之有效的機(jī)制。例如，立法案的提案權(quán)分配，提案的審查和篩選，法律案的預(yù)公示和意見征求，表決和通過，公布和備案，等等，地方應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的機(jī)制。

（二）培育和引導(dǎo)地方選民對(duì)立法的認(rèn)知和參與度

1.逐步引導(dǎo)選民增強(qiáng)法律意思和法律習(xí)慣，增加法律關(guān)注度。立法權(quán)由代議機(jī)關(guān)行使，此為民主國(guó)家通例。1983年3月5日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議后，我國(guó)縣級(jí)以下的人大代表均為選民直選。按《選舉法》，人大代表都是按行政區(qū)劃選舉的。

2.力求制訂形式和內(nèi)容都較為良善的良法。生活在世俗世界里，法律總是無(wú)處不在。民意總是會(huì)不自覺判斷地惡法與良法，民意的關(guān)注就是立法的動(dòng)力。對(duì)于良法，選民是樂意接受的，對(duì)于惡法，選民是排斥的。這也是立法的重要影響因素?！皭悍ǚ欠ā?，要求據(jù)以實(shí)現(xiàn)法治的“法律”不僅要具備法的形式，而且要具備法的實(shí)質(zhì)——內(nèi)容良善。內(nèi)容良善的法律有助于法律的實(shí)施和立法目的實(shí)現(xiàn)。

3.作好民意效果評(píng)估。好的民意效果有助于法律在以下方面實(shí)施：

（1）預(yù)判法律實(shí)施的后果，主動(dòng)配合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，從而使法律能夠正確實(shí)施。

（2）對(duì)違法行為的制止可報(bào)告，使違法行為得到糾正或處罰，體現(xiàn)法律實(shí)施的公平和正義。

（3）對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。

（4）對(duì)法律的認(rèn)可，居民對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限和處理后果均予以明確，從而監(jiān)督法律實(shí)施。

4.規(guī)范民意參與過程。廣泛地征求民意，是地方立法的重點(diǎn)。規(guī)范了民意參與過程，才能征求到正確的意見?！俄n非子·定法》中講，“法者，憲令著之于官府，賞罰必于民心”。征求民意，要注意方式、方法，堅(jiān)持群眾路線和專門機(jī)關(guān)工作相結(jié)合的原則，堅(jiān)持民主與集中相結(jié)合的原則。

（三）避免地方保護(hù)主義

現(xiàn)在的世界是開放的世界，信息網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)縮短了人與人之間、地區(qū)與地區(qū)之間的距離，地球已經(jīng)成了一個(gè)村落。怎樣真正落實(shí)地方立法、真正達(dá)到中央以立法促進(jìn)地方發(fā)展的目的，是一個(gè)任務(wù)很艱巨的課題。但是，避免地方保護(hù)主義，應(yīng)該是諸多環(huán)節(jié)中重要的一環(huán)。

（四）承繼我國(guó)法制的倫理傳統(tǒng)，注重以德治國(guó)、感化教育

十八大四中全會(huì)報(bào)告指出：必須堅(jiān)持一手抓法治、一手抓德治。我國(guó)古人是崇尚禮制的。孟德斯鳩對(duì)中國(guó)的禮制非常贊賞，認(rèn)定中國(guó)古代社會(huì)帶有共和政體的性質(zhì)。 《商君書·更法》講：“及至禹、湯、盤庚、武丁，各當(dāng)時(shí)而立法，因事而制禮，禮法以時(shí)而定，制令各順其宜。”

（五）注重立法技術(shù)，體現(xiàn)地方特色

由于文化經(jīng)濟(jì)條件等差異，地方法律規(guī)范應(yīng)有地方特色。地方立法要體現(xiàn)地方特色，已成共識(shí)。但何為特色，如何體現(xiàn)特色，仍是一個(gè)在不斷探索的問題。

七、結(jié)語(yǔ)

賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，是黨中央的決策和部署，并通過立法法予以明確，這是民主政治上的新常態(tài)。對(duì)于廣大設(shè)區(qū)的市來說，這是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。機(jī)遇而言，至少?gòu)牧⒎?quán)限上講，大家處于同一起跑線上。在這條起跑線上，怎么利用好這個(gè)權(quán)限，怎樣發(fā)揮立法對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、民生的發(fā)展和促進(jìn)作用，這就是挑戰(zhàn)。

注釋：

馬克思恩格斯全集（第一卷）.人民出版社.1995.139.

沈宗靈主編.法理學(xué).北京大學(xué)出版社.2003.305.

馬嶺.憲法性法律的性質(zhì)界定.法律科學(xué)-西北政法學(xué)院學(xué)報(bào).2005（1）.

美國(guó)前總統(tǒng)喬治·沃克·布什曾有一個(gè)段演講：“人類千萬(wàn)年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經(jīng)典著作，不是政客們天花亂墜的演講，而是實(shí)現(xiàn)了對(duì)統(tǒng)治者的馴服，實(shí)現(xiàn)了把他們關(guān)在籠子里的夢(mèng)想。因?yàn)橹挥旭Z服了他們，把他們關(guān)起來，才不會(huì)害人。我現(xiàn)在就是站在籠子里向你們講話?！绷?xí)近平在中共第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要有腐必反、有貪必肅，堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

弗蘭克.初審法院.普林斯敦大學(xué)出版社.1949.405；派特遜.法理學(xué).哥倫比亞大學(xué)出版社.1953.101.

徐愛國(guó).中國(guó)古代法律傳統(tǒng)的再解讀.人民法院報(bào).2011年2月25日，第5版.