淺議主辦偵查員制度對偵查工作的挑戰(zhàn)

摘 要 建立并完善主辦偵查員制度是深化公安改革、落實司法責(zé)任制的一項重大舉措，該項制度的核心是責(zé)、權(quán)、利的劃分。新制度的施行會對偵查隊伍的管理、偵查權(quán)的劃分及責(zé)任主體的配置等諸多偵查工作帶來一定的挑戰(zhàn)。本文對偵查工作所面臨的挑戰(zhàn)進行分析，建議落實相關(guān)配套制度，保障人員職能分配，明確具體職權(quán)劃分，及時總結(jié)試點意見，推動制度的落實完善。

關(guān)鍵詞 主辦偵查員 司法責(zé)任制 人員管理 偵查權(quán)

作者簡介：孫淇雅，中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，研究方向：偵查學(xué)（職務(wù)犯罪方向）。

中圖分類號：D926 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-043-02

在全面落實司法改革的宏觀背景下，黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實“誰辦案誰負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制。2015年2月《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》已由中央審議通過，明確指出探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，減少行政干預(yù)，激發(fā)偵查隊伍活力，與主任檢察官、主審法官制度接軌，構(gòu)建完善的刑事司法責(zé)任體系 。3月1起修訂后的《公安機關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定》正式實行，對于辦案人、審核人以及單位領(lǐng)導(dǎo)、上下級機關(guān)之間的具體責(zé)任進行劃分，進一步規(guī)范了偵查人員在內(nèi)的人民警察在執(zhí)行職務(wù)中執(zhí)法錯誤的責(zé)任追究。

筆者查閱大量資料文獻，就當(dāng)前主辦偵查人員的涵義來看，沒有具體界定。概括地說，主辦偵查員是指為消除行政化色彩，落實好辦案責(zé)任制，在公安機關(guān)內(nèi)部按照一定比例及要求選拔一批具有專業(yè)知識，依法享有一定職權(quán)及職業(yè)保障，負(fù)責(zé)組織、指揮具體案件偵查和處理的優(yōu)秀的辦案人員，是案件的主辦人，也是案件的主要負(fù)責(zé)人。過去在部分地區(qū)公安及檢察機關(guān)也進行過類似于主辦偵查員制度的相關(guān)探索，如上世紀(jì)末在江蘇、湖南、廣州等地推行的偵查員等級制度，雖不乏為一種有益嘗試，但因為缺乏頂層設(shè)計，使得偵查人員的辦案權(quán)限難以跟上，資源調(diào)動及職業(yè)保障配備困難，難以實現(xiàn)預(yù)期的效果。甚至出現(xiàn)了“多做多錯，少做少錯、不做不錯”的尷尬現(xiàn)象。

由此可見，若想實現(xiàn)徹徹底底的改革，使得主辦偵查員制度落實到實處，就要實現(xiàn)其職、責(zé)、權(quán)的統(tǒng)一劃分，積極出臺相應(yīng)的配套制度的加以完善，以有效應(yīng)對主辦偵查員制度對現(xiàn)行偵查工作帶來的挑戰(zhàn)。

一、主辦偵查員制度對偵查工作的挑戰(zhàn)

（一）對偵查系統(tǒng)內(nèi)部人員管理的挑戰(zhàn)

關(guān)于主辦偵查員的意義，有觀點認(rèn)為這是一種由辦案角色的分工形成的特定稱謂；也有觀點認(rèn)為，其可以劃歸到行政職級中去；還有觀點則認(rèn)為，其屬技術(shù)性職稱，即類似于“主治醫(yī)生” 一樣，對特定的“病人”負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，無論何種探討，都應(yīng)當(dāng)明確主辦偵查員定位為一種業(yè)務(wù)性職稱，該項職位應(yīng)為能力崗位而非行政崗位，不得將其行政化。被納入主辦偵查員管理的人應(yīng)當(dāng)在開展偵查工作的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中享有相當(dāng)?shù)穆殭?quán)，對案件的偵破工作承擔(dān)主要責(zé)任，但其行政權(quán)力不發(fā)生變動。

與“主治醫(yī)生”不同的是，為規(guī)范隊伍建設(shè)和職業(yè)化保障，主辦偵查員制度應(yīng)當(dāng)借鑒法院和檢察院推行的“員額制”改革，根據(jù)不同的層級、不同地區(qū)發(fā)案數(shù)量及治安情況的需要劃定人數(shù)比例，并非具備條件的人都能擔(dān)當(dāng)“主治醫(yī)生”。這意味著資格并非終身享有，對于主辦偵查員的業(yè)務(wù)能力應(yīng)當(dāng)進行持續(xù)考核，針對不再符合要求的人員應(yīng)當(dāng)及時從隊伍中清理出去，要注意完善退出機制，妥善做好后期處理工作。在選拔方面，不同于檢、法兩院“員額制”，主辦偵查員的考核應(yīng)注重其實務(wù)能力，根據(jù)不同的偵查方向需要確立不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，因偵查工作特征對于偵查員的身體素質(zhì)以及年齡的考察也應(yīng)當(dāng)納入考核范圍之內(nèi)。

主辦偵查員的職業(yè)保障決定這項制度能否可持續(xù)發(fā)展。從經(jīng)濟保障及政治保障兩個方面進行分析。偵查員出入在辦案一線，刑事案件的處理周期一般較長，與偵查員交手的犯罪分子也具有一定的社會危害性甚至是人身危險性，對于承擔(dān)更大責(zé)任的主辦偵查員來說，在薪酬待遇上予以適當(dāng)?shù)膬A斜符合正當(dāng)?shù)男枨?。同時，還可以根據(jù)需要設(shè)立辦案獎金制度，對于偵破出色的主辦偵查員依照情節(jié)進行適當(dāng)?shù)莫剟?，但要注意依案而設(shè)，公開透明。就政治保障方面，要及時地對優(yōu)秀的主辦偵查員采取多種形式授予榮譽，注重內(nèi)部宣傳及社會影響力的構(gòu)建，提升職業(yè)榮譽感，這對于偵查員隊伍的職業(yè)化發(fā)展具有重大意義。同時，要注重對身份資格的保障，在選拔任用上避免地方機關(guān)的影響，去行政化干預(yù)。

偵查員自身應(yīng)當(dāng)端正人員管理改革尤其對于職業(yè)待遇提升的態(tài)度，不能將待遇的傾斜以及權(quán)力的賦予狹隘地理解為改革的目的，尤其忌諱這種典型的浮躁思想。在實踐過程中，要結(jié)合“大部門”制及“大警種制”以及宏觀上的人員分類管理等其他多項改革措施積極應(yīng)對主辦偵查員制度對偵查系統(tǒng)內(nèi)部人員管理所帶來的挑戰(zhàn)。

（二）對偵查權(quán)重新配置的挑戰(zhàn)

在權(quán)利的賦予方面，有的觀點認(rèn)為此次改革實質(zhì)就是“放權(quán)”。其將主辦偵查員的職權(quán)分為審批決定權(quán)、管理指揮權(quán)、建議請求權(quán)及其他相關(guān)職權(quán)四個方面 。結(jié)合改革的需要，“放權(quán)”的重點應(yīng)當(dāng)落實到審批決定權(quán)方面。為此，在頂層設(shè)計上應(yīng)當(dāng)注意貫穿公安機關(guān)已久的“首長負(fù)責(zé)制 ”與如今的“主辦責(zé)任制”之間的關(guān)系。在公安機關(guān)普遍存在“首長負(fù)責(zé)制”大于“主辦責(zé)任制”的現(xiàn)象。實現(xiàn)行政與業(yè)務(wù)的區(qū)分是落實制度的基礎(chǔ)，在此不再贅述。要想扭轉(zhuǎn)這一局面，就要從改變“三級審批制度” 開始。多部門多層級的審核使得偵查員的獨立性及主體地位不斷削弱，使得偵查員個體的獨立價值難以體現(xiàn)，偵查積極性難以提升。與此同時，嚴(yán)重影響了辦案的質(zhì)量及效率。

“放權(quán)”并不意味著取消一切審批，無論是現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定還是偵查監(jiān)督的需要，對于一些強制措施的采取仍當(dāng)經(jīng)由負(fù)責(zé)人進行批準(zhǔn) 。但對于橫亙在公安機關(guān)負(fù)責(zé)人與主辦偵查員之間的各部門或是各層級內(nèi)部的審批應(yīng)當(dāng)予以適度取消。另一方面，權(quán)利的賦予必須與監(jiān)督同行，在精簡辦案環(huán)節(jié)，賦予主辦偵查員更多職權(quán)的同時應(yīng)當(dāng)規(guī)范權(quán)利的監(jiān)督，保障權(quán)利的良性運行。

此外，應(yīng)當(dāng)明確的是此次改革的價值取向之一就是破除偵查權(quán)運行的行政化作為，所以此次的主辦偵查員也要區(qū)別于傳統(tǒng)偵查體系中的“案件承辦人”、“案件負(fù)責(zé)人”要對主辦偵查員進行必要、充分放權(quán)的同時出臺相應(yīng)的措置加以保障。如四中全會《決定》中要求實施“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度”以保障主辦偵查員權(quán)利獨立行使，突出其主體地位。

（三）對責(zé)任主體重新劃分的挑戰(zhàn)

在責(zé)任主體的劃分方面，結(jié)合最新修訂頒布的《公安機關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定》，對于不同職級，不同的角色分工劃定不同的責(zé)任范圍。在權(quán)利下放的基礎(chǔ)上，厘清主辦偵查員、協(xié)辦偵查員及偵查機關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，不能將責(zé)任均攤。以往的偵查模式下，偵查員難以實現(xiàn)自決權(quán)，多數(shù)是“機關(guān)”代替“個人”承擔(dān)集體責(zé)任，對于案件的倒查追究難以展開 。而在賦予主辦偵查員多項自決權(quán)之后，應(yīng)由偵查人員個人對案件質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任并且終身負(fù)責(zé)。

在責(zé)任追究時，應(yīng)當(dāng)建立良性的錯案追究機制以及偵查辦案責(zé)任制度，要區(qū)分技術(shù)性錯誤和偵查員主觀錯誤兩大方面。有些案件由于當(dāng)時案件偵破的客觀條件限制，受相關(guān)技術(shù)的局限難以偵破或是由于客觀上條件的約束導(dǎo)致了偵破方向的錯誤等多種情況，此類問題不能歸為偵查員個人的主觀過錯之中。同時，不應(yīng)受輿論及社會壓力的影響，盲目追究辦案人員的責(zé)任。要在權(quán)利的賦予及責(zé)任的追究時都應(yīng)遵循各項制度的明文規(guī)定，要在嚴(yán)格追究責(zé)任的同時切實保障偵查人員的正當(dāng)權(quán)利。

二、偵查機關(guān)對于多重挑戰(zhàn)的應(yīng)對策略

無論是主辦偵查員制度還是偵查辦案責(zé)任制，還是公安系統(tǒng)陸續(xù)推行的100多項改革新舉措，作為公安機關(guān)整體以及相關(guān)人員個體方面都應(yīng)當(dāng)積極面對，要正確認(rèn)識和把握機遇，在不斷改革中落實公安機關(guān)“四項建設(shè)”。以筆者拙見，在應(yīng)對多項挑戰(zhàn)之時，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：

（一）正確對待制度作用，不可將其意義無限放大

首先應(yīng)當(dāng)明確的是，在《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中指出各地探索建立主辦偵查員制度，落實偵查辦案責(zé)任制。所以我們可以看出，目前主辦偵查員制度仍處于探索階段，我們要理性、正確地看待制度意義。從改革目的及相關(guān)內(nèi)容來看，主辦偵查員制度理論上確實可以對于良性偵查制度的建設(shè)做出巨大貢獻，但不可將其當(dāng)成包治百病的良藥，應(yīng)當(dāng)采取辯證的觀點理性地看待此項制度。另外，更要結(jié)合實際情況在實踐中進行檢驗，對制度的設(shè)計進行不斷調(diào)整。

（二）注重試點工作的經(jīng)驗積累，進行有益推廣

制度的生命力在于執(zhí)行，理論上再完善的制度也必須經(jīng)過實踐的檢驗才具有實際意義。在新一輪的改革中，要注重試點工作的經(jīng)驗積累，對一些有益的嘗試進行推廣。如四川省丹棱縣公安實行“1+3”模式，嚴(yán)格制定主辦偵查員工作規(guī)定，并輔以“考核辦法”、“辦案積分考核法”、“主辦偵查員分級管理辦法”三種具體措施從實際角度保障主辦偵查員制度的實施。值得一提的是推行“一案一考積分管理制度”設(shè)計了積分公式及計分軟件，細(xì)化了考核的標(biāo)準(zhǔn)，避免了以往由于少破案、立簡單案帶來的高破案率的假象。多重考核標(biāo)準(zhǔn)杜絕了絕對量化考核的弊端，在很大程度上保障了偵查效率，使得考核評定更加客觀，調(diào)動了整個偵查隊伍的積極性。

（三）偵查人員自身應(yīng)當(dāng)端正態(tài)度，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)

偵查人員作為該項制度改革的主體，其自身無論是辦案角色以及職級待遇都深受此次改革的影響。對于廣大偵查員個體而言，要充分把握此次改革的機遇，端正自己對于人員改革的態(tài)度，摒棄以往“干好干壞一個樣”的消極想法。要以積極的態(tài)度認(rèn)真學(xué)習(xí)此次改革精神。同時，應(yīng)不斷提升自身素質(zhì)，對于改革后辦案模式的影響使得偵查員面臨的新挑戰(zhàn)應(yīng)當(dāng)妥善處理、積極應(yīng)對。同時，在落實公安改革實現(xiàn)職業(yè)化發(fā)展的大背景下，要不斷加深自己的職業(yè)榮譽感與使命感，以新的姿態(tài)迎接新的挑戰(zhàn)，克服新的困難。

注釋：

關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見及相關(guān)改革方案將印發(fā)實施.人民日報.2015-02-16（1）.

宋陽.關(guān)于主辦偵查員制度的幾點思考.江西警察學(xué)院學(xué)報.2015（2）.

趙榮根、姚文偉.關(guān)于試行主辦偵查員制度若干問題的思考.上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報.2015，25（5）.

首長負(fù)責(zé)制是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體日常事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨立承擔(dān)行政責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。我國憲法規(guī)定其適用于中國行政管理的政府工作責(zé)任制。

現(xiàn)行的三級審批制度大致流程：偵查員提出→本部門負(fù)責(zé)人審核、法制部門審核→公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

周欣.偵查權(quán)配置問題研究.北京：中國人民公安大學(xué)出版社.2010.

鄧國良.實現(xiàn)主辦偵查員制度由“背景量變”到“前景量變”的角色轉(zhuǎn)換.江西警察學(xué)院學(xué)報.2015（2）.