對公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度幾個(gè)重要法律要素的思考

摘 要 近年來，特別是黨的十八大以來，隨著我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭不斷深入，迫切需要建立起廣泛的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。由于歷史條件和社會環(huán)境的不同，我國在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度設(shè)計(jì)上，只能學(xué)習(xí)和借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)和有效做法，不能照抄照搬別國的模式。建立我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，要在設(shè)計(jì)制定上立足國情，努力增強(qiáng)針對性、可操作性。本文將著眼于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身，著重探討制度設(shè)計(jì)中幾個(gè)重要法律要素。

關(guān)鍵詞 公職人員 財(cái)產(chǎn)申報(bào) 制度設(shè)計(jì) 法律要素

作者簡介：黃浩然，天津鐵廠第二中學(xué)，研究方向：反腐倡廉法治制度。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-037-02

一、緒論

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是指申報(bào)主體按照規(guī)定的期限和方式，向接受申報(bào)機(jī)關(guān)報(bào)告自身財(cái)產(chǎn)及其變化情況，以防止和避免利益沖突，并接受監(jiān)督和審查的制度。在國外，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被譽(yù)為“陽光法案”，有“終端反腐”之稱，是眾多國家防止腐敗、保證政府廉潔最為重要的措施之一。2010年7月11日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。和此前版本相比，此次規(guī)定新增了住房、股票投資以及子女海外工作和投資的內(nèi)容，且將監(jiān)督范圍從處級以上干部擴(kuò)展到副處級以上干部，2015年又將監(jiān)督范圍擴(kuò)展到科級一把手?？梢哉f，這是我國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的雛形。

二、科學(xué)界定申報(bào)主體

在進(jìn)行試點(diǎn)時(shí)，可以選擇一定職級范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部，也可以選擇一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)地方的公職人員進(jìn)行申報(bào)。但在正式立法時(shí)，申報(bào)主體的范圍應(yīng)當(dāng)為全體公職人員，即所有黨和國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)和其他依照法律規(guī)定從事公務(wù)的人員，具體來說，包括所有由國家財(cái)政支付工資的人員和國有及國有控股企業(yè)的全體人員，含退休或以其它方式離開工作崗位不超過三年的上述工作人員。申報(bào)主體需要申報(bào)本人、配偶以及由其撫養(yǎng)的全體家庭成員包括子女、父母等的全部家庭財(cái)產(chǎn)。之所以這樣設(shè)計(jì)，主要基于四點(diǎn)考慮：

一是根據(jù)我國現(xiàn)行《刑法》的規(guī)定，“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”侵犯的直接客體就是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。如果只規(guī)定一部分國家工作人員作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體，而另一部分國家工作人員不是，既不符合法制平等的原則，也會與現(xiàn)行《刑法》的規(guī)定嚴(yán)重脫節(jié)，造成法制上的混亂。因此，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的申報(bào)主體應(yīng)與“貪污賄賂罪”、“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”的主體相適應(yīng)，即為全體公職人員。

二是國家機(jī)關(guān)的工勤人員多承擔(dān)著司機(jī)、會計(jì)、出納等工作，他們有的在領(lǐng)導(dǎo)身邊工作，有的從事著公物采購等工作直接與公款、公物打交道，手中的權(quán)力往往比一些普通公務(wù)員還大，因此有必要列入財(cái)產(chǎn)監(jiān)督的范圍?，F(xiàn)在的國有及國有控股企業(yè)，多為一些壟斷行業(yè)或特殊部門，如電力、電信、鐵路等，其工作人員在從事商品買賣過程中，發(fā)生利益沖突的幾率也比較大，也應(yīng)該列入財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍。

三是將退休或以其它方式離開工作崗位不超過三年的公職人員列入財(cái)產(chǎn)監(jiān)督的范圍，主要是防止“先辦事，退休后再收取報(bào)酬”的期權(quán)問題。如前河北省省委書記程維高的腐敗問題就是在其退休之后被揭露出來的。

四是要求公職人員申報(bào)配偶及由其撫養(yǎng)的全部家庭成員的財(cái)產(chǎn)，是從我國的傳統(tǒng)文化習(xí)慣考慮的。

三、合理確定申報(bào)客體

在確定申報(bào)客體方面，應(yīng)該堅(jiān)持一個(gè)最基本的原則，即能夠全面、準(zhǔn)確地反映申報(bào)主體的全部家庭財(cái)產(chǎn)。既包括所有的財(cái)產(chǎn)及其變動情況，又對用于投資經(jīng)營的資產(chǎn)情況進(jìn)行重點(diǎn)申報(bào)。包括四個(gè)方面：

一是財(cái)產(chǎn)總量申報(bào)。包括人民幣和外幣現(xiàn)金、存款、有價(jià)證券；合計(jì)價(jià)值超過5000元的債權(quán)、債務(wù)；私有房產(chǎn)，擁有的土地、礦業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等權(quán)益的價(jià)值；單件超過5000元的貴重物品，包括汽車等私有交通工具，家具，黃金、白銀及其制品，寶石，電器用品等；各種投資、股份總額及細(xì)目；擁有的著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)等無形財(cái)產(chǎn)的價(jià)值；每券超過500元的各種會員卡、消費(fèi)券等；難于估價(jià)的名人字畫、古董、藝術(shù)品、收藏品等；申報(bào)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)申報(bào)的其它財(cái)產(chǎn)。

二是收入常項(xiàng)申報(bào)。包括本人及家庭成員每月的工資、福利、其它勞務(wù)所得等；存款總額及每月利息所得；各種投資、股份、有價(jià)證券等數(shù)額及每月所得；債券總額及每月所得；所擁有的土地、房屋、礦業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等權(quán)益價(jià)值及每月所得；無形財(cái)產(chǎn)價(jià)值及每月所得；申報(bào)期間遺產(chǎn)、饋贈、偶然所得；申報(bào)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)申報(bào)的其它收入項(xiàng)目等。

三是支出常項(xiàng)申報(bào)。每次支出超過2000元的各種債務(wù)、信貸、房屋租賃、維護(hù)、購買支出等都應(yīng)當(dāng)申報(bào)。四是投資和兼職詳細(xì)情況及其收益申報(bào)，此項(xiàng)申報(bào)主要用來防止和避免利益沖突。

四、周密設(shè)計(jì)申報(bào)程序

一是申報(bào)時(shí)間?？梢越Y(jié)合我國現(xiàn)有的規(guī)定和外國制度，設(shè)置任前申報(bào)、初任申報(bào)、日常申報(bào)、離任申報(bào)和任后申報(bào)等類型。各類申報(bào)的具體時(shí)間可為：任前申報(bào)依照選舉組織機(jī)關(guān)或任命機(jī)關(guān)的通知10日內(nèi)申報(bào)；初任申報(bào)擔(dān)任某一職務(wù)后10日內(nèi)申報(bào)；日常申報(bào)每年1月31日前申報(bào)，家庭財(cái)產(chǎn)發(fā)生超過正負(fù)20萬元的重大變化后10日內(nèi)申報(bào)；任期滿或離職后10日內(nèi)申報(bào)，離職后三年內(nèi)每年1月31日前申報(bào)。

二是主管機(jī)關(guān)。財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作應(yīng)該由獨(dú)立性和權(quán)威性都較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。目前國內(nèi)存在著兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是依托檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部已經(jīng)建立的反貪局，將其設(shè)在檢察院；一種觀點(diǎn)是設(shè)在監(jiān)察機(jī)關(guān)。這兩種觀點(diǎn)可以說各有優(yōu)缺點(diǎn)。設(shè)在檢察院，機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，可以運(yùn)用法律手段突破大案要案，但組織協(xié)調(diào)能力較弱，與其它部門的協(xié)作配合不利于開展。此外，檢察院同時(shí)承擔(dān)著反貪污賄賂和對整個(gè)司法活動的監(jiān)督，工作中難免顧此失彼。將其設(shè)在監(jiān)察機(jī)關(guān)，依托黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)可以充分調(diào)動各方面力量，形成強(qiáng)大的反腐敗工作合力，但其本身獨(dú)立性又相對弱些。作者認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作面寬線長，涉及的組織協(xié)調(diào)工作比較多，其受理登記和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)應(yīng)該設(shè)在各級監(jiān)察機(jī)關(guān)，可以在各級監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的財(cái)產(chǎn)申報(bào)室（局、處）。同時(shí)，為了增加工作機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，財(cái)產(chǎn)申報(bào)室（局、處）可以實(shí)行人、財(cái)、物從中央到地方垂直管理的辦法。監(jiān)察機(jī)關(guān)部分工作人員實(shí)行垂直管理并不與現(xiàn)行的《黨章》規(guī)定相沖突。考慮到我國公務(wù)員數(shù)量較大的國情，財(cái)產(chǎn)申報(bào)應(yīng)該分級進(jìn)行。

三是申報(bào)步驟。設(shè)計(jì)科學(xué)、嚴(yán)密的申報(bào)步驟是確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)有序進(jìn)行的重要保障。具體申報(bào)步驟應(yīng)當(dāng)包括申報(bào)材料的提交、主管機(jī)關(guān)接受和審核、申報(bào)材料的公開、管理和處理等。申報(bào)者依法如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)狀況，提交受理機(jī)關(guān)，受理機(jī)關(guān)接受申報(bào)，責(zé)令不申報(bào)者限期申報(bào)，對拒不申報(bào)者進(jìn)行處理，統(tǒng)計(jì)申報(bào)情況并對申報(bào)材料及統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行核實(shí)，對不申報(bào)、假申報(bào)者進(jìn)行調(diào)查，構(gòu)成違紀(jì)的給予黨政紀(jì)處分，涉嫌犯罪的移交司法機(jī)關(guān)調(diào)查處理。申報(bào)材料整理好可供人查閱，對規(guī)定需要公布的材料予以公布。

四是資料公開。財(cái)產(chǎn)申報(bào)只有公開才可能被監(jiān)督，如果不予公開，社會監(jiān)督就無法進(jìn)行。我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，應(yīng)該是一種按照規(guī)定分層次公開的制度，這不僅僅是為了防范利益沖突，還是社會主義民主政治建設(shè)的需要，是政府主動公開以增強(qiáng)群眾信任的重要措施。具體的設(shè)計(jì)情況為：由各級監(jiān)察機(jī)關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)構(gòu)受理的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，在同級政府網(wǎng)站上予以公開，并依申請接受群眾查詢；由各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)和公職人員所在部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)受理的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，通過會議、簡報(bào)、公開欄等形式，在本系統(tǒng)、本單位范圍內(nèi)公開，并依申請供人們查閱；監(jiān)察部財(cái)產(chǎn)申報(bào)局受理的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，在國家級網(wǎng)站及媒體上予以公開，并依申請接受人們查詢。要研發(fā)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開的有關(guān)電子軟件，包括政策規(guī)定、財(cái)產(chǎn)公開、舉報(bào)受理、情況反饋等內(nèi)容，使更多的人參與到這項(xiàng)工作中來。

五、從嚴(yán)制定處罰辦法

對于違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的處罰，不能只停留在黨紀(jì)政紀(jì)處理上，還應(yīng)當(dāng)引入刑罰機(jī)制，用強(qiáng)制方法懲治拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)的行為，使其上升到法律制裁的層面。具體包括四個(gè)方面的問題：

一是對“不報(bào)、遲報(bào)、假報(bào)”行為的法律處罰問題。公職人員都具有財(cái)產(chǎn)申報(bào)的義務(wù)，對在規(guī)定期限內(nèi)無正當(dāng)理由拒不申報(bào)的，一般應(yīng)給予開除處分，并對其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行重點(diǎn)審查。對隱瞞家庭財(cái)產(chǎn)不完全申報(bào)或虛假申報(bào)的，可借鑒我國《刑法》對隱瞞境外存款申報(bào)的處理辦法制定罰則。1988年發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》中規(guī)定：國家行政機(jī)關(guān)工作人員在境外的存款，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定申報(bào)。隱瞞不報(bào)數(shù)額不大、情節(jié)較輕的，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)酌情給予行政處分?！秶倚姓C(jī)關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》又進(jìn)一步解釋：“數(shù)額不大”是指存款額折合人民幣不滿5000元。后來《刑法》對此作出了刑事規(guī)定：“數(shù)額較大、隱瞞不報(bào)的，處2年以下有期徒刑或拘役”。參考上述規(guī)定，考慮到1988年以來的物價(jià)因素，對違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度隱瞞財(cái)產(chǎn)不如實(shí)申報(bào)的，可在全部收繳的基礎(chǔ)上，對隱瞞價(jià)值超過2萬元的，處2年（或者更重）以下有期徒刑或者拘役。凡是未申報(bào)的財(cái)產(chǎn)均對其來源進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查，如果查實(shí)隱瞞的財(cái)產(chǎn)屬于貪污受賄所得，再按照《刑法》關(guān)于貪污罪、受賄罪的有關(guān)處罰規(guī)定進(jìn)行處理。另外，申報(bào)人拖延申報(bào)，在規(guī)定期限內(nèi)沒有申報(bào)的，按“不申報(bào)”進(jìn)行處理。不管是申報(bào)人“忘記”申報(bào)還是“故意”不申報(bào)，均按“不申報(bào)”進(jìn)行處理。

二是對“未申報(bào)財(cái)產(chǎn)”的法律定性問題。凡是未申報(bào)的財(cái)產(chǎn)，將來一旦發(fā)現(xiàn)，本人又不能說明其合法來源的，將不再按“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”進(jìn)行定性處理，應(yīng)視為貪污受賄罪，并比照有關(guān)數(shù)額規(guī)定，進(jìn)行法律處罰。

三是對為財(cái)產(chǎn)來源作假證、幫助申報(bào)人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)行為的法律處罰問題。凡是隱瞞不報(bào)的財(cái)產(chǎn)，不管其來源是否合法，藏在何處，均按照規(guī)定予以全數(shù)收繳。如果有人為財(cái)產(chǎn)來源作假證，或幫助申報(bào)人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)逃避申報(bào)，可借鑒我國《刑法》第305條“故意作虛假證明罪”和第312條“窩臟罪”的懲戒措施進(jìn)行處理。如果窩藏人以不知道是犯罪所得搪塞責(zé)任，還要制定一些具體的杠杠規(guī)定來進(jìn)行定性。比如，按照《刑法》關(guān)于貪污受賄數(shù)額的劃分，數(shù)額在5000元以上的，一般要追究刑事責(zé)任，10萬元以上就屬于重罪，如果“窩藏”的贓款贓物的數(shù)額達(dá)到10萬元的，那么不管本人如何狡辯是否“明知”，都應(yīng)當(dāng)定性為“窩臟罪”。這不能由窩藏人自己說了算，也不能由執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意說了算，必須有一些具體的杠杠標(biāo)準(zhǔn)卡住。

四是對受理登記機(jī)關(guān)及其工作人員違反相關(guān)規(guī)定的處罰問題。受理登記機(jī)關(guān)及其工作人員出現(xiàn)遺失申報(bào)人申報(bào)材料、在審核調(diào)查中失職瀆職、利用財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料實(shí)現(xiàn)謀利目的以及違反保密規(guī)定等問題的，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，造成惡劣影響的，要從嚴(yán)處理。

六、結(jié)語

近年來，特別是黨的十八大以后，我國對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定已經(jīng)擴(kuò)展的科級一把手，對領(lǐng)導(dǎo)干部收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)進(jìn)行了有益的探索和嘗試，出臺了一系列規(guī)章制度，發(fā)揮了較好的教育和警誡作用。但總的來看，這項(xiàng)工作的效果并不理想，目前還屬于我國反腐倡廉建設(shè)的“短板”。建立嚴(yán)密、規(guī)范、有效的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是當(dāng)前反腐倡廉理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問題?？梢哉f，在我國推行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，既有國外大量較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，又有國內(nèi)一定的實(shí)踐積累，還是民心所向、眾望所歸，是我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢的迫切需要。

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