淺議民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度

袁書廣

內(nèi)容摘要：隨著《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的出臺以及《民事訴訟法》的修改施行，基層檢察機(jī)關(guān)的民事檢察工作的監(jiān)督內(nèi)容發(fā)生了重大變化，息訴工作壓力不斷增大。本文以B區(qū)檢察院2014年和2015年案件數(shù)據(jù)為例，采取實(shí)證研究方法，論證了民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度的必要性和可行性，并進(jìn)行了聽證機(jī)制設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：民事行政檢察 聽證 必要性 可行性

1990年民行檢察辦案規(guī)則中首次提出了公開聽取當(dāng)事人意見，直至2013年最高人民檢察院通過《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）明確規(guī)定了聽證程序。隨后，民事檢察監(jiān)督聽證制度作為檢務(wù)公開的一種方式所彰顯的重要作用，逐漸被各地檢察機(jī)關(guān)重視。

一、民事檢察監(jiān)督案件審查處理現(xiàn)狀分析——以B院2014年、2015年案件數(shù)據(jù)為例

（一）作不支持監(jiān)督申請決定案件逐年增多，息訴壓力增大

近年來，隨著《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相繼修改實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)受理的申請監(jiān)督案件經(jīng)法院一審、二審、再審程序后，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，啟動(dòng)監(jiān)督程序更加謹(jǐn)慎。2014年，B院作不支持監(jiān)督申請決定案件占審查民事行政申訴案件總數(shù)的42.9%。2015年，B院作不支持監(jiān)督申請決定案件占審查民事行政申訴案件總數(shù)的58.8%，年增長率66.7%，可見，需要作息訴工作的案件越來越多。同時(shí)，由于申請監(jiān)督人經(jīng)歷了一審、二審、再審，對司法機(jī)關(guān)心里抵觸較大，在收到不支持監(jiān)督申請決定書后，申請監(jiān)督人情緒激動(dòng)，極易引起纏訴鬧訪，結(jié)案后三次以上接待當(dāng)事人進(jìn)行釋法說理比例逐年加大，2015年B院此類工作占全年息訴工作量的46%，息訴工作的難度也逐漸加大。

（二）作出監(jiān)督?jīng)Q定案件，法院采納率逐年下降

2014年，B院向法院制發(fā)檢察建議采納率為75%，提請抗訴采納率為100%。2015年，B院向法院制發(fā)檢察建議采納率為50%。采納率低的原因比較復(fù)雜，主要原因：一是涉案法律問題存在爭議，學(xué)術(shù)界和司法實(shí)踐認(rèn)識不統(tǒng)一；二是檢察機(jī)關(guān)與法院處理同一案件考慮的相關(guān)因素不一致。無論何種原因?qū)е掳讣Q定未被采納，B院均承擔(dān)案件的息訴責(zé)任。因而需要檢察機(jī)關(guān)在辦理民事檢察監(jiān)督案件過程中不斷強(qiáng)化審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而提高案件質(zhì)量。在息訴壓力不斷增大的情況下，引入聽證制度，解決息訴難題，值得進(jìn)一步探討。

二、民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度的必要性

（一）司法民主的需要

我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民代表大會(huì)是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)。各級檢察機(jī)關(guān)設(shè)置檢察委員會(huì)，以民主集中制為原則，討論重大疑難案件、決策等重要問題。各級檢察機(jī)關(guān)設(shè)立人民監(jiān)督員，并接受其監(jiān)督。2006年6月26日，最高人民檢察院出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》，“檢務(wù)公開”使檢察權(quán)在一定程度上接受了監(jiān)督。這些都是司法民主的體現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)情況是：有些申訴案件當(dāng)事人依然選擇“信訪不信法”，對檢察機(jī)關(guān)做出的處理決定心存疑慮，存有抵觸情緒。因此，迫切需要建立一個(gè)行之有效的監(jiān)督平臺，把問題擺在明處，把觀點(diǎn)亮到桌面上，接受社會(huì)公眾的審視和評價(jià)。在辦理民行申訴案件中引入聽證制度，可以增強(qiáng)監(jiān)督的透明性，將案件公開置于公眾視野之下，在一定程度上能夠解決由于申訴人主觀原因產(chǎn)生纏訴鬧訪的現(xiàn)象，提升息訴工作效果。

（二）遵循司法規(guī)律化解社會(huì)矛盾的需要

近年來，隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公民的法律意識逐漸提高，越來越多的人們開始懂得拿起法律的武器，捍衛(wèi)自己的權(quán)利，但很多群眾法律知識理解片面，“纏訴鬧訪”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。公開聽證程序?yàn)殡p方提供了一個(gè)對話交流平臺，有助于消減因認(rèn)識分歧和程序瑕疵帶來的不滿情緒，能夠滿足社會(huì)公眾利益表達(dá)、追求公平正義的公權(quán)要求和意愿，從而有效化解矛盾，減少群眾不滿給司法帶來的沖擊和損耗，為“案結(jié)事了”奠定基礎(chǔ)。[1]

（三）提升檢察機(jī)關(guān)司法公信力的需要

司法公信力，是社會(huì)公眾對國家司法權(quán)力實(shí)施過程及結(jié)果的信任與信用程度。司法公信力的高低，直接關(guān)系到司法權(quán)威以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。隨著自媒體時(shí)代的到來，公眾可以第一時(shí)間通過網(wǎng)絡(luò)獲得各種正面和負(fù)面的新聞信息，而負(fù)面新聞往往比正面新聞更吸人眼球，也更容易令人記憶深刻。聽證制度的引入，通過給當(dāng)事人充分發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，讓其親自參與到案件審查中來，給其直觀的展現(xiàn)司法的公開、公平、公正。有助于破除民眾對檢察機(jī)關(guān)的神秘感，改變網(wǎng)絡(luò)文化對司法機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤認(rèn)知，增強(qiáng)民行檢察工作的公開性和透明性，提升民行檢察審查決定的公信力。此外，通過聽證程序，檢察機(jī)關(guān)可以廣泛聽取聽證員對案件的評析意見，能夠?yàn)樾枰鞒霰O(jiān)督申請的案件，提供更多理論支撐，提升辦案質(zhì)量。

三、民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度的可行性

考察一項(xiàng)新制度是否應(yīng)該制定，能否得到正確執(zhí)行，必須對其執(zhí)行的可行性進(jìn)行論證，這種論證，主要應(yīng)該從該制度所依據(jù)的法律基礎(chǔ)和實(shí)踐中的可行性兩方面進(jìn)行。

（一）法律基礎(chǔ)

最高人民檢察院1999年5月10日通過的《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規(guī)則》（以下簡稱《試行規(guī)則》），實(shí)際上是確立了民事檢察聽證制度。因?yàn)槁犠C的核心內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人的意見，而公開聽取當(dāng)事人陳述也正是要聽取當(dāng)事人對申訴案件的意見。所以，《試行規(guī)則》在我國確立了民事檢察聽證制度，但規(guī)定比較簡略，從形式上也沒有采用“聽證”一詞。2013年9月23日，最高人民檢察院通過《監(jiān)督規(guī)則》，在第5章第2節(jié)已經(jīng)明確規(guī)定了聽證制度，并且對聽證程序參加人員、聽證順序、聽證秩序等進(jìn)行了一定細(xì)化，這為檢察機(jī)關(guān)開展聽證程序奠定了法律基礎(chǔ)。

（二）實(shí)踐基礎(chǔ)

許多地方檢察院也在《監(jiān)督規(guī)則》的基礎(chǔ)上制定了本院的聽證規(guī)則，取得了很好效果。例如，山東省青島市人民檢察院于2012年就開始推行在民事申訴監(jiān)督案件中引入公開聽證機(jī)制，并且制定了《青島市人民檢察院民事行政申訴案件公開聽證實(shí)施辦法（試行）》，一年舉辦聽證會(huì)280余場，取得了很好效果。2014年天津市人民檢察院第二分院、寧河縣人民檢察院也開展了民事檢察監(jiān)督聽證程序。這些實(shí)踐中的嘗試和經(jīng)驗(yàn)，為檢察機(jī)關(guān)推行民事檢察監(jiān)督聽證程序奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

四、民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度的設(shè)計(jì)

（一）聽證應(yīng)遵循的原則

在民事檢察監(jiān)督聽證實(shí)踐中，必須遵循公開、公平、公正的原則。

1.公開原則。民事檢察監(jiān)督中引入聽證程序是對檢務(wù)公開的進(jìn)一步深化。這就要求聽證程序必須堅(jiān)持公開原則，具體表現(xiàn)為，民事檢察監(jiān)督案件聽證程序除以下三種情形：（1）案件涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的；（2）一方當(dāng)事人不愿意參加公開聽證的；（3）具有其他不適合公開進(jìn)行聽證情形的，其余均應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。而且，聽證程序必要時(shí)可以邀請有關(guān)媒體旁聽。

2.公平原則。公平原則要求檢察機(jī)關(guān)對于雙方當(dāng)事人要平等地對待、平等地保護(hù)雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，給雙方當(dāng)事人提供平等的參與機(jī)會(huì)。在聽證過程中，雙方當(dāng)事人都有權(quán)提出自己的主張、證據(jù)，反駁對方的主張、證據(jù)。聽證程序主持人不應(yīng)進(jìn)行不適當(dāng)?shù)南拗啤?/p>

3.公正原則。公正原則要求檢察機(jī)關(guān)在聽證過程中要保持客觀中立，做到不偏袒一方當(dāng)事人。具體表現(xiàn)為回避原則的適用，當(dāng)事人及其代理人認(rèn)為聽證員與案件有利害關(guān)系，可能影響公正處理的，有權(quán)申請回避。申請回避的應(yīng)當(dāng)說明理由。聽證員的回避由檢察長決定。

（二）聽證的范圍

《監(jiān)督規(guī)則》對聽證制度作出了明確規(guī)定，這具有進(jìn)步意義，但對于聽證適用范圍卻沒有明確界定。本文認(rèn)為，對于下列民事檢察監(jiān)督案件可以召開聽證會(huì)，對涉案事實(shí)、證據(jù)及適用法律進(jìn)行公開陳述、示證和辯論，充分聽取聽證員、當(dāng)事人的意見，依法公正處理案件。

1.存在不穩(wěn)定因素的。存在不穩(wěn)定因素是指案件一方或雙方當(dāng)事人人數(shù)眾多，當(dāng)事人情緒激動(dòng)、行為極端，有進(jìn)京上訪隱患或者行為等風(fēng)險(xiǎn)評估等級較高的案件。

2.在本轄區(qū)有重大影響的。重大影響指的是案情復(fù)雜、涉及范圍廣、訴訟標(biāo)的的金額較大、案件可能或者已經(jīng)被各級媒體關(guān)注，可能或者已經(jīng)引起輿情關(guān)注的。

3.事實(shí)認(rèn)定及法律適用有重大分歧的。重大分歧指的是案件承辦人在審查案件過程中發(fā)現(xiàn)，案件事實(shí)及法律適用存在認(rèn)識分歧，經(jīng)部門集體討論仍難以統(tǒng)一意見的情況。

4.其他有必要召開聽證會(huì)的。聽證范圍的具體設(shè)計(jì)能否涵蓋所有適用聽證的民事訴訟監(jiān)督案件有待實(shí)踐證明，而且一項(xiàng)制度的創(chuàng)立往往具有滯后性。為了避免需要聽證的民事訴訟監(jiān)督案件未納入聽證范圍，導(dǎo)致聽證程序不能啟動(dòng)，進(jìn)而影響當(dāng)事人權(quán)益，遂設(shè)定該兜底條款。

（三）聽證的程序設(shè)計(jì)

在對司法實(shí)踐中民事檢察監(jiān)督聽證程序進(jìn)行梳理、整合的基礎(chǔ)上，結(jié)合《監(jiān)督規(guī)則》第5章第2節(jié)關(guān)于聽證的規(guī)定，本文認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面設(shè)計(jì)聽證程序。

1.聽證的提起?！侗O(jiān)督規(guī)則》第57條第1款規(guī)定，人民檢察院審查民事訴訟監(jiān)督案件，認(rèn)為確有必要的，可以組織有關(guān)當(dāng)事人聽證。這是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)聽證程序方式。本文認(rèn)為，為了充分保障當(dāng)事人權(quán)益，體現(xiàn)司法公正，提升司法公信力，應(yīng)設(shè)計(jì)依申請啟動(dòng)聽證程序方式。民事訴訟監(jiān)督案件當(dāng)事人認(rèn)為申請監(jiān)督案件符合聽證范圍的，可以向檢察機(jī)關(guān)提出申請。不過為了防止當(dāng)事人濫用權(quán)利，浪費(fèi)司法資源，同時(shí)應(yīng)規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查作出是否同意啟動(dòng)聽證程序的決定。

2.聽證的準(zhǔn)備。（1）確定參加聽證的人員。參加聽證的主要有主持人（即案件承辦人）、書記員、申請監(jiān)督人及其他當(dāng)事人、聽證員，必要時(shí)可以邀請相關(guān)媒體旁聽。其中聽證員主要是《監(jiān)督規(guī)則》第57條第2款規(guī)定的與案件沒有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家咨詢委員、人民調(diào)解員或者當(dāng)事人所在單位、居住地的居民委員會(huì)委員以及專家、學(xué)者等其他社會(huì)人士。但本文認(rèn)為，為了查清案件事實(shí)，也可以邀請本院控申部門、上下級檢察院的民事行政檢察人員、原審法官等人員參加。（2）提前告知，人民檢察院組織聽證，應(yīng)當(dāng)在聽證3日前通知參加聽證的人員，并告知聽證的時(shí)間、地點(diǎn)。

3.聽證的舉行。聽證應(yīng)當(dāng)按照下列順序進(jìn)行：（1）主持人公布聽證事由，宣布聽證員和其他參加人員名單、宣布聽證紀(jì)律，告知當(dāng)事人有關(guān)聽證的權(quán)利和義務(wù)，詢問當(dāng)事人對聽證員是否提出回避申請；（2）主持人介紹案件訴訟經(jīng)過以及聽證會(huì)的議題；（3）申請人陳述申請監(jiān)督請求、事實(shí)和理由；（4）其他當(dāng)事人發(fā)表意見；（5）申請人和其他當(dāng)事人提交新證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)出示并予以說明；（6）出示人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)；（7）案件各方當(dāng)事人陳述對聽證中所出示證據(jù)的意見；（8）申請人和其他當(dāng)事人發(fā)表最后意見；（9）聽證主持人宣布聽證結(jié)束。有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在主持人宣布聽證結(jié)束前加入聽證員對案件評議及宣布評議意見環(huán)節(jié)，但本文認(rèn)為，這種做法并不可取，應(yīng)在聽證結(jié)束后再進(jìn)行評議，將評議意見記錄在案即可。因?yàn)樵诿袷聶z察監(jiān)督中引入聽證程序的最終目的是為了理順當(dāng)事人情緒，化解矛盾糾紛，最終息訴止訪。而多數(shù)聽證員均未從事過法律工作，做出案件處理意見時(shí)容易受案件當(dāng)事人家境、生活現(xiàn)狀、當(dāng)事人陳述等外在因素的影響，感性認(rèn)知較重，缺乏理性思考，這就可能出現(xiàn)聽證員的評議意見與檢察機(jī)關(guān)最終出具的法律文書意見不一致的情況，此時(shí)對檢察機(jī)關(guān)作出決定不服的一方當(dāng)事人，認(rèn)為在聽證程序中專家委員尚且同意自己觀點(diǎn)，而檢察機(jī)關(guān)卻作出相反的決定，決定不能被信服，容易引發(fā)纏訴鬧訪。

4.聽證的結(jié)果。聽證結(jié)果并不是案件的最終處理結(jié)果，需要對二者的關(guān)系和案件的決定進(jìn)程進(jìn)行明確。具體設(shè)計(jì)為：案件承辦人應(yīng)當(dāng)根據(jù)已經(jīng)查明的案件事實(shí)和證據(jù)，結(jié)合聽證評議意見，依法提出對案件的處理意見。經(jīng)部門集體討論，負(fù)責(zé)人審核后，層報(bào)檢察長決定。案件的處理意見與聽證評議意見不一致，按照《監(jiān)督規(guī)則》應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)決定的，層報(bào)檢察長審批后，提請檢察委員會(huì)決定。

注釋：

[1]參見丁雪芹、朱輝：《民事申訴案件聽證制度的實(shí)踐》，載《中國檢察官》2014年第7期。