地方政府促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展行為研究

葉先寶 黃妍

摘 要：地方政府作為促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的主導(dǎo)者，在行為創(chuàng)新上存在著較大空間。福建省民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展中地方政府行為轉(zhuǎn)型應(yīng)避免落入目標(biāo)扭曲的逐利行為、角色錯位的“積極”行為、行為導(dǎo)向的反市場行為、上下離散的執(zhí)行行為等“行為陷阱”。在財政分權(quán)、地方政府競爭日趨激烈的背景下，各級地方政府應(yīng)在在法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)過程中，建立對地方政府行為失范的制衡機(jī)制，降低地方政府失范行為產(chǎn)生的可能性；從保障民營企業(yè)權(quán)益入手，遏制地方政府失范行為的傳導(dǎo)。

關(guān) 鍵 詞：地方政府；民營經(jīng)濟(jì)；跨越發(fā)展

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）09-0023-08

收稿日期：2016-03-17

作者簡介：葉先寶（1968—），男，福建周寧人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士，研究方向?yàn)楣步M織行為、公共政策分析、公共權(quán)力；黃妍（1992—），女，福建平潭人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院社會保障專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱叻治?、?yīng)急管理與災(zāi)害救助。

近年來，福建省民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到了各級地方政府以及相關(guān)部門的重視。然而，地方政府在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮正面推動作用的同時，其主導(dǎo)的一系列關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)的改革也遇到了一些問題，由此引發(fā)了學(xué)界對“地方政府是否能夠促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展”“什么原因?qū)е碌胤秸袨榈氖Э亍薄叭绾涡Ｕ鸵?guī)范地方政府行為”等問題的思考。本文就此對“民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展進(jìn)程中的地方政府行為邏輯”進(jìn)行了研究。

一、福建省民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展中的地方政府行為轉(zhuǎn)型

在財政分權(quán)、地方政府競爭日趨激烈的背景下，福建省委省政府陸續(xù)出臺了一系列鼓勵、支持和引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，各級地方政府根據(jù)省委省政府出臺的意見，紛紛制定了結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的措施，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，深化投融資體制改革，提升社會服務(wù)水平，推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域，積極探索發(fā)展的路徑，以創(chuàng)造良好的政務(wù)環(huán)境，支持當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。

（一）加強(qiáng)對民營經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展的政務(wù)環(huán)境

福建省委省政府適時調(diào)整經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)方式和方法，要求各級地方政府逐步實(shí)現(xiàn)由“市場競爭主體”向“宏觀指導(dǎo)者”的轉(zhuǎn)變，將民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，制定發(fā)展目標(biāo)和具體措施；各級地方政府在加強(qiáng)對民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和存在的問題進(jìn)行研究和分析的同時，定期向社會發(fā)布有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、投資重點(diǎn)、市場需求和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面的信息和預(yù)警信號，引導(dǎo)民營企業(yè)發(fā)展；建立由經(jīng)貿(mào)部門牽頭的民營企業(yè)家聯(lián)席制度，加強(qiáng)各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作；吸引民營企業(yè)代表參與決策，保證各級地方政府及有關(guān)部門制定涉及民營企業(yè)的相關(guān)政策的科學(xué)性。

福建省各級地方政府在加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)的同時，不斷優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政務(wù)環(huán)境，為當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場條件并建立了制度框架。其主要表現(xiàn)為：要求各級負(fù)責(zé)行政審批事項(xiàng)部門加快清理和規(guī)范行政審批事項(xiàng)，簡化行政審批程序；強(qiáng)化集中審批功能，加強(qiáng)行政服務(wù)中心建設(shè)，完善行政審批信息管理系統(tǒng)，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)審批流程制度和審批服務(wù)政策，提高行政審批效率；逐步清理并取消國家和省財政、價格主管部門發(fā)布的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目；嚴(yán)格依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，有效控制行政機(jī)關(guān)及其工作人員的涉企檢查；逐步完善投訴受理工作機(jī)制，暢通投訴渠道。

（二）深化投融資體制改革，加大對民營企業(yè)的財稅金融支持力度

⒈以市場為導(dǎo)向，不斷加大民營經(jīng)濟(jì)平等市場準(zhǔn)入和公平待遇的力度。福建省委省政府在“十二五”期間就陸續(xù)出臺了《福建省“十二五”重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)》《福建省人民政府關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》等指導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民間投資方向的文件，全省各級地方政府及相關(guān)部門按照省委省政府的部署和要求，在積極營造公平競爭的民間投資環(huán)境的基礎(chǔ)上，逐步建立起了社會資本廣泛參與投資的新機(jī)制，以進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍。如通過財政貼息、投資補(bǔ)貼、設(shè)立擔(dān)?；鸷吞峁╋L(fēng)險投資支持等形式鼓勵民間資本投資經(jīng)營具有一定回報的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)項(xiàng)目、文教衛(wèi)體社會事業(yè)項(xiàng)目等，以實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、投資方式多樣化。

⒉不斷加大對民營經(jīng)濟(jì)的財稅支持力度。由福建省經(jīng)貿(mào)委牽頭，會同省財政廳，設(shè)立中小企業(yè)專項(xiàng)扶持資金，①主要用于支持民營企業(yè)創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、融資擔(dān)保、企業(yè)信用、公共性技術(shù)服務(wù)平臺等社會服務(wù)體系建設(shè)；各市、縣（區(qū)）財政根據(jù)當(dāng)?shù)刎斄η闆r，積極安排專項(xiàng)資金扶持中小企業(yè)；各地方稅務(wù)部門根據(jù)上級部署，結(jié)合國家現(xiàn)有扶持民營企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策（涉及存貸款的稅收優(yōu)惠政策、促進(jìn)融資業(yè)務(wù)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策、擴(kuò)大投資的稅收優(yōu)惠政策、擴(kuò)大就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策等）和當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺了促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，以不斷規(guī)范并統(tǒng)一民營企業(yè)稅收征管措施，加大對民營經(jīng)濟(jì)的財稅支持力度，扶持民營企業(yè)發(fā)展。

3.改進(jìn)和加強(qiáng)信貸服務(wù)。福建省各級地方政府一直高度關(guān)注民營企業(yè)融資難的問題，在探索破解民營企業(yè)間接融資難題的路徑和改善民營企業(yè)信貸服務(wù)環(huán)境上做出了很大努力，在一定程度上緩解了各地民營企業(yè)發(fā)展的融資壓力。其主要表現(xiàn)為：一是積極引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)部設(shè)立專門為民營企業(yè)服務(wù)的信貸機(jī)構(gòu)，完善針對民營企業(yè)的金融服務(wù)體系和服務(wù)功能，如制定適應(yīng)民間投資特點(diǎn)的貸款政策和管理辦法，建立和完善風(fēng)險定價機(jī)制，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品，增加企業(yè)可抵押的生產(chǎn)經(jīng)營要素種類等，不斷提高對民營企業(yè)的貸款比例。二是鼓勵各商業(yè)銀行根據(jù)當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，改革民營企業(yè)貸款管理制度。如打破經(jīng)營定式，積極探索簡單高效的小額貸款服務(wù)，在降低貸款風(fēng)險的同時也降低了企業(yè)信貸成本，使小額貸款業(yè)務(wù)成為銀行新的利潤增長點(diǎn)；逐步完善民營企業(yè)信用評級制度，客觀評定民營企業(yè)信用等級，對有發(fā)展?jié)摿Φ拿駹I企業(yè)擴(kuò)大信貸投放。三是鼓勵和支持政策性銀行在現(xiàn)有業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，依托地方中小金融機(jī)構(gòu)，積極開展以民營企業(yè)為主要對象的轉(zhuǎn)貸款業(yè)務(wù)，以支持民營企業(yè)的發(fā)展。

（三）引導(dǎo)民營企業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變，支持其做大做強(qiáng)

⒈積極推進(jìn)民營企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。早在2004年，福建省委省政府就出臺了《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)集聚培育產(chǎn)業(yè)集群的若干意見》，目的是要加快產(chǎn)業(yè)集聚，培育產(chǎn)業(yè)集群。各級地方政府按照全省產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整思路，為使工業(yè)園區(qū)與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃做到有效銜接，以延伸產(chǎn)業(yè)鏈和為大企業(yè)協(xié)作配套為重點(diǎn)，積極引導(dǎo)民營企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集聚，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營；不斷加大產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域品牌宣傳力度，打造出了一批具有一定影響力的產(chǎn)業(yè)名市、名鎮(zhèn)。

⒉促進(jìn)民營企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。福建省委省政府一直高度重視推進(jìn)民營企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級工作，除了將其定位為實(shí)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的必由之路外，還鼓勵和支持各級地方政府結(jié)合本地實(shí)際，制定并采取具有針對性的政策措施，通過不斷提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展水平，引導(dǎo)和支持民營企業(yè)向產(chǎn)業(yè)高端化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、企業(yè)品牌化、管理精致化發(fā)展，拓展產(chǎn)業(yè)鏈，加快民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

⒊引導(dǎo)民營企業(yè)拓展國內(nèi)外市場。按照《福建省人民政府關(guān)于營造優(yōu)良環(huán)境提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)支持民營企業(yè)加快發(fā)展的若干意見》的要求，各級地方政府及相關(guān)部門都紛紛建立了“營銷聯(lián)盟”運(yùn)作機(jī)制，以引導(dǎo)民營企業(yè)之間實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)對接和協(xié)作配套，充分挖掘本省市場潛力，拓展民營企業(yè)的合作交流渠道和空間，開拓國內(nèi)外市場；創(chuàng)新對外合作的新途徑和新機(jī)制，引導(dǎo)和推動當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)與國內(nèi)外大企業(yè)的資本、技術(shù)、人才和管理資源的雙贏合作，充分發(fā)揮省內(nèi)外資源的互補(bǔ)性，以提升產(chǎn)業(yè)層次和核心競爭力；鼓勵民營企業(yè)從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)互動中抓住商機(jī)，促進(jìn)投資發(fā)展。

（四）加快完善社會服務(wù)體系，不斷提升社會服務(wù)水平

⒈積極開展創(chuàng)業(yè)服務(wù)。福建省委省政府陸續(xù)出臺了《關(guān)于大力推進(jìn)我省高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心工作若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)小額擔(dān)保貸款管理積極推動創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)工作的通知》等指導(dǎo)各級地方政府開展創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作的政策性文件，希望通過財稅和金融等扶持手段，建立以創(chuàng)業(yè)投資資金、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資金、創(chuàng)業(yè)孵化資金和擔(dān)保資金等為主要內(nèi)容的創(chuàng)業(yè)資本市場，為高校畢業(yè)生、農(nóng)民、復(fù)退軍人和失業(yè)人員創(chuàng)辦科技型、農(nóng)產(chǎn)品加工型個體私營企業(yè)提供各類服務(wù)；支持各級地方政府建立創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為民營企業(yè)初創(chuàng)者提供策劃咨詢、融資支持、知識產(chǎn)權(quán)等方面的政策咨詢和服務(wù)。2011年，省級財政首期就安排了6億元建立省級創(chuàng)業(yè)投資資金，出臺了《福建省省級創(chuàng)業(yè)投資資金管理暫行辦法》，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)資金管理，提高投資資金使用效率，重點(diǎn)培育一批種子型、成長型中小企業(yè)，加快福建省產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展的步伐。

2.積極提供人才支撐服務(wù)。福建省委省政府歷來十分重視人才工作，并針對民營企業(yè)普遍缺乏高端管理人才和專業(yè)技術(shù)人才的現(xiàn)實(shí)，出臺了一系列培養(yǎng)人才、吸引人才、穩(wěn)定人才、重獎人才的政策。各級地方政府及相關(guān)部門也不斷加快推進(jìn)當(dāng)?shù)厝瞬排囵B(yǎng)、引進(jìn)、使用方面的政策體系建設(shè)進(jìn)度，不斷完善人才市場服務(wù)職能，如發(fā)展人才評價中介組織，拓寬民營企業(yè)專業(yè)技術(shù)資格評價渠道，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造了良好的聚才、育才和用才環(huán)境；通過整合社會資源，創(chuàng)新培訓(xùn)模式，逐步完善地方政府引導(dǎo)、社會參與、企業(yè)自主相結(jié)合的培訓(xùn)機(jī)制來培養(yǎng)一支高素質(zhì)企業(yè)家、專業(yè)技術(shù)人員和技工隊(duì)伍，以降低民營企業(yè)人力資源運(yùn)營成本。

⒊大力發(fā)展社會中介服務(wù)。各級地方政府紛紛設(shè)立中小企業(yè)服務(wù)中心，以帶動社會專業(yè)服務(wù)和民間中介服務(wù)，共同構(gòu)建多主體、多層次、全方位的民營企業(yè)服務(wù)體系；積極發(fā)展和規(guī)范各類行業(yè)協(xié)會、商會等自律性組織和社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會、中介組織與主管政府機(jī)構(gòu)的脫鉤和改制，提高其自律能力和專業(yè)水平，以充分發(fā)揮其服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，為民營企業(yè)的經(jīng)營活動提供更優(yōu)質(zhì)的中介服務(wù)。

二、地方政府在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展過程中應(yīng)避免落入的“行為陷阱”

目前，地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的格局日漸清晰，地方政府雖承受著多種壓力，但其將實(shí)現(xiàn)“自身利益最大化”作為權(quán)衡利弊的出發(fā)點(diǎn)的特征則有可能誘發(fā)其行為偏向“自利”的方向，導(dǎo)致其行為過程偏離“應(yīng)然軌跡”，即行為失范。筆者從“行為邏輯”的角度出發(fā)，認(rèn)為地方政府在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展過程中應(yīng)避免以下“行為陷阱”：

（一）目標(biāo)扭曲的逐利行為

在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過程中，地方政府所代表的地方利益結(jié)構(gòu)中所涵蓋的各個利益主體和錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系是誘發(fā)地方政府行政效用目標(biāo)扭曲并產(chǎn)生逐利行為的直接原因（見圖1）。由地方政府領(lǐng)導(dǎo)者、普通公務(wù)人員和民營企業(yè)構(gòu)成的地方多元利益主體在推進(jìn)區(qū)域民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展和實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)上存在著高度的一致性并呈現(xiàn)出自我強(qiáng)化的特征，這種一致性通過地方政府的整合，形成了各種以推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展為“借口”的地方政策，進(jìn)而匯聚成為實(shí)現(xiàn)地方利益最大化的自主性趨向，催生了地方政府以地方經(jīng)濟(jì)增長績效最大化為核心的效用目標(biāo)及相應(yīng)的行為邏輯，再加上地方政府任期限制，勢必會導(dǎo)致其在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過程中陷入追求收益最大化，忽略長遠(yuǎn)社會經(jīng)濟(jì)效益的“短期行為”陷阱，最終扭曲了中央政府為實(shí)現(xiàn)地方民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展而給予地方政府更多“自由空間”的真正用意。

福建省地方政府在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過程中也存在短期行為。一方面，部分地方政府為了所謂“政績工程”的特殊需求，不惜背棄成本——收益原則，以犧牲就業(yè)與職工利益、生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境來換取任期內(nèi)政績收益最大化，容忍一些民營企業(yè)的短期化行為，導(dǎo)致政府目標(biāo)失范和利益短期化。如2009年，福建省某縣的大型民營企業(yè)德勝鎳業(yè)及附屬焦煤廠投產(chǎn)帶來的污染問題，正是當(dāng)?shù)氐胤秸凇跋劝l(fā)展后規(guī)范”的發(fā)展思路指導(dǎo)下，某些領(lǐng)導(dǎo)與民營企業(yè)間私下交易的產(chǎn)物，這種以破壞生態(tài)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法受到了當(dāng)?shù)厝罕姷闹肛?zé)。另一方面，部分地方政府不顧國家產(chǎn)業(yè)政策和資源稟賦的地區(qū)差異，盲目追求地區(qū)短期利益，將自身的績效目標(biāo)通過干預(yù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式強(qiáng)加于當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)，如將投資重點(diǎn)放在加工工業(yè)，以期在較短的時間迅速擴(kuò)大地方財政收入和民營經(jīng)濟(jì)的份額，但從長期來看，則導(dǎo)致了盲目生產(chǎn)和重復(fù)建設(shè)，造成了地方投資的早期化和企業(yè)的小型化，最終貽誤了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時機(jī)，削弱了地方經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)能力。

（二）角色錯位的“積極”行為

地方政府為民營企業(yè)招商引資的行為在一定程度上促進(jìn)了資金要素的優(yōu)化配置，但從長遠(yuǎn)的角度看，其又是地方政府作為獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)主體”，利用自身擁有的特殊行政權(quán)力和組織能力，將自身的利益訴求強(qiáng)加于民營企業(yè)，嚴(yán)重扭曲市場規(guī)則和價格信號的過程。在這一過程中，地方政府的多元化目標(biāo)與企業(yè)利益最大化目標(biāo)的沖突嚴(yán)重侵害了民營企業(yè)的利益。[1]受“趕超式”實(shí)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展思維的影響，部分地方政府行為方向發(fā)生了扭曲，這勢必會加快其參與民營企業(yè)“招商引資”的步伐，為民營經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展帶來更多的現(xiàn)實(shí)困惑和發(fā)展隱憂。

⒈把為民營企業(yè)招商引資作為發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的第一要務(wù)，甚至將招商引資的成績指標(biāo)化后作為考核政府公務(wù)人員的重要依據(jù)；部分地方政府公務(wù)人員為此摒棄必要的風(fēng)險意識和成本意識，為完成招商引資指標(biāo)，花費(fèi)大量的精力，不惜成本、不加選擇地開展招商引資活動。這些做法在短期內(nèi)必然會導(dǎo)致招商引資效率低下、國家財政收入損失和國有資產(chǎn)流失，長期下去必然會引發(fā)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。

⒉過分依賴土地價格、稅收以及審批等優(yōu)惠政策，甚至不惜以扭曲要素價格，破壞本地的可持續(xù)發(fā)展能力和政府公信力來達(dá)到招商引資的目的，忽視改善投資環(huán)境對于民營經(jīng)濟(jì)招商引資成效的影響力。

⒊由地方政府控制的招商引資活動極易成為部分官員通過“設(shè)租”“尋租”活動來獲取經(jīng)濟(jì)利益的工具，招商引資背后隱藏的資源浪費(fèi)和貪污腐敗行為極大地阻礙了市場效率的提升和社會資源的公平分配。

（三）行政導(dǎo)向性的反市場行為

在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過程中，行政導(dǎo)向性的反市場行為是指地方政府受傳統(tǒng)體制下的行為慣性的影響，沿用并泛化帶有反市場性質(zhì)的行政手段干預(yù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為，集中體現(xiàn)在以下兩個方面：

⒈地方政府及其所屬部門運(yùn)用行政權(quán)力限制市場競爭而產(chǎn)生行政性壟斷勢力。其表現(xiàn)形式包括以明確或隱蔽方式給予特定（國有）企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)、通過行政審批等手段設(shè)置市場進(jìn)入壁壘、通過行政手段取代市場機(jī)制配置資源等（高世楫、秦海，2003）。行政性壟斷通過所謂并購、重組等手段加速擴(kuò)張，廣泛地滲透到競爭性行業(yè)，極大地擠占了民營經(jīng)濟(jì)的生存空間。

⒉地方政府自身通過技術(shù)和制度創(chuàng)新來吸引資源流入以實(shí)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。轉(zhuǎn)型期要素市場發(fā)展的不充分極大地限制了地方政府可采納的競爭策略的范圍，例如：在要素流動的地區(qū)，如若沒有相應(yīng)的技術(shù)和配套制度這一相對優(yōu)勢，就容易導(dǎo)致要素的流出。這時，地方政府就可能采取保守行為，更多地通過行政、司法和財政手段直接干預(yù)市場競爭，搞市場封鎖和地方保護(hù)進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)一個壞的市場秩序，加劇區(qū)域利益沖突。①

總之，地方政府在分權(quán)化背景下形成的獨(dú)特的反市場行為把大量屬于市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動置于其行政管理之下，使其在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過程中只能帶來短期的效應(yīng)，卻無法在長時間內(nèi)對當(dāng)?shù)刎敻辉鲩L做出貢獻(xiàn)。

（四）上下離散的執(zhí)行行為

隨著促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展總體思路的逐步清晰，勢必會引發(fā)各級地方政府對體制改革創(chuàng)新問題的思考，但由于不同層級的地方政府所面臨的制度環(huán)境存在差異，其對自身的職能和角色定位也會表現(xiàn)出一定的差異性，致使對民營經(jīng)濟(jì)管理體制改革和創(chuàng)新實(shí)踐的態(tài)度呈現(xiàn)出梯度性差異。通常情況下，縣級政府會最早意識到民營化、市場化的改革對于地方民眾、企業(yè)乃至政府自身潛在的收益，其支持市場化改革的態(tài)度也最為明確；而省級政府及其政治企業(yè)家通常最為慎重或者說最為“保守”，[2]這樣，針對民營經(jīng)濟(jì)的體制改革創(chuàng)新，自下而上的態(tài)勢即存在一定的邏輯合理性，[3]致使政策執(zhí)行的單向“授權(quán)和執(zhí)行”的復(fù)制關(guān)系與先行者的改革創(chuàng)新訴求形成阻滯，再加上差異利益驅(qū)動、干部職務(wù)變動過于頻繁、干部考核和選拔標(biāo)準(zhǔn)的僵硬化和低效軟弱的執(zhí)行機(jī)制，勢必會消解基層地方政府（省級政府以下各個層級的地方政府）的政策執(zhí)行力。

⒈自行立法，變相制定政策。在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過程中，基層地方政府往往承擔(dān)著更重的責(zé)任，②加之自身權(quán)力范圍的限制③和“文件政治”自帶的弊端，[4]容易誘發(fā)其利用政策傳遞過程（即根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況將上級政策轉(zhuǎn)化為具體政策方案的過程）的“彈性合法空間”，[5]結(jié)合個人或地方強(qiáng)勢利益群體的局部利益，同上級和中央政府展開各種利益博弈。如在上級政策中附加一些原政策目標(biāo)所沒有規(guī)定的不恰當(dāng)內(nèi)容，掩蓋對自身不利的政策內(nèi)容，從而難以收到上級政策原本該有的落實(shí)效果，甚至產(chǎn)生與初衷相悖的績效。

⒉逃避矛盾，消極執(zhí)行政策。基層地方政府通常采用“挑剔”的眼光“審視”上級下達(dá)的政策，以自身利益作為執(zhí)行與否的標(biāo)準(zhǔn)，采取消極應(yīng)付的態(tài)度對待對自身利益不利，容易引發(fā)目標(biāo)群體矛盾的政策，實(shí)現(xiàn)政策的“選擇性執(zhí)行”。[6]據(jù)福建省工商聯(lián)發(fā)布的《關(guān)于推動我省民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的調(diào)查報告（2011）》顯示：福建各地在落實(shí)省委省政府出臺的《關(guān)于營造優(yōu)良環(huán)境提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)支持民營企業(yè)加快發(fā)展的若干意見》的效力上存在自上而下逐級衰減的現(xiàn)象，52%的中小民營企業(yè)認(rèn)為政府出臺的鼓勵扶持政策落實(shí)不到位，尤其對財稅、金融、土地政策落實(shí)情況的滿意度最低。

三、民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展中優(yōu)化地方政府行為的對策

（一）建設(shè)法治型政府，完善地方政府失范行為的制衡機(jī)制

現(xiàn)代政治學(xué)理論以“政治人理性”①為基本假設(shè)，以“權(quán)利及其運(yùn)行”為核心話題，認(rèn)為“社會公共權(quán)力”是主導(dǎo)社會政治進(jìn)程一切方面的核心要素，其與“政治人”有著必然聯(lián)系：社會公共權(quán)力稀缺性、強(qiáng)制性和統(tǒng)治性特征使其成為“政治人”，一切政治斗爭的目標(biāo)和焦點(diǎn)——“政治人”主導(dǎo)的一切政治活動都是圍繞著權(quán)力的獲得和權(quán)力的實(shí)施而展開（Niccolo Machiavelli，1469-1527）。國家將手中的社會公共權(quán)力讓渡出來賦予地方政府，使其具有典型的“政治人”特征。社會公共權(quán)力的本性②決定了地方政府及其公務(wù)人員必然會以“追逐公共權(quán)力的最大化”作為自己的價值取向。

地方政府公務(wù)人員將追逐公共權(quán)力最大化的唯一途徑定位為以“政績”為考量標(biāo)準(zhǔn)的“職位升遷”，由此“政績觀”③就成了地方政府及公務(wù)人員的行為“導(dǎo)向”。這樣，如果缺乏外部相應(yīng)的制衡力量，地方政府及公務(wù)人員濫用公共權(quán)力換取“政績”造成的個人利益與公共利益的矛盾沖突、地方政府對民營經(jīng)濟(jì)過分干預(yù)的現(xiàn)象便會不斷出現(xiàn)。為了有效降低政府利益和公務(wù)人員利益借助政府公共權(quán)力駕馭公共利益之上的可能性，防止地方政府在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展過程中出現(xiàn)“越位”“缺位”和“錯位”問題，必須加快地方政府法治化建設(shè)進(jìn)程，以有效的權(quán)力監(jiān)督制約和合理的分權(quán)配置來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制約與平衡（見圖2）。

（二）創(chuàng)建服務(wù)型政府，降低地方政府失范行為產(chǎn)生的可能性

所謂服務(wù)型政府，是指通過法定程序，以為公眾服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。[7]對于服務(wù)型政府的內(nèi)涵，從治理模式更新的角度出發(fā)，需要把握三個基本點(diǎn)：一是政府要將公眾利益的實(shí)現(xiàn)當(dāng)成一切工作的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。二是強(qiáng)調(diào)地方政府的服務(wù)意識，政府的行為要更加注重從公眾需求出發(fā)，以公眾的自愿為前提，不能帶有強(qiáng)制性。三是權(quán)利中心不再僅僅局限于政府，只要公眾認(rèn)可，各種機(jī)構(gòu)（包括社會的、私人的）都可以成為社會權(quán)利的中心；治理結(jié)構(gòu)包括參與治理各主體（政府、社會、企業(yè)乃至個人）之間的權(quán)責(zé)配置及相互關(guān)系。[8]

（三）從保障民營企業(yè)權(quán)益入手，遏制地方政府失范行為的傳導(dǎo)

民營企業(yè)的經(jīng)營行為如股權(quán)轉(zhuǎn)讓、異地投資等，多牽涉到當(dāng)?shù)氐胤秸睦妫仁沟胤秸ㄟ^干涉民營企業(yè)的事務(wù)來保證地方政府利益最大化；同時，民營企業(yè)基于自身利益的考慮，總是試圖利用非市場手段與地方政府加強(qiáng)聯(lián)系，獲取非市場利益，如依靠地方政府消除土地、資源、資金、市場、稅收、行業(yè)準(zhǔn)入等方面的種種障礙，這就為地方政府干預(yù)民營企業(yè)的正常經(jīng)營提供了行為空間。因此，地方政府要加快職能轉(zhuǎn)變，整合社會資源，主動推進(jìn)民營企業(yè)科技、制度創(chuàng)新和融資環(huán)境的改善，扭轉(zhuǎn)自身行為中嚴(yán)重的自我發(fā)展傾向，改變二者的相互依賴關(guān)系，以建立起基于市場規(guī)則下的地方政府與民營企業(yè)之間的外部型關(guān)系。

【參考文獻(xiàn)】

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[3]何顯明.市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角[J].浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2007，（06）：32-33.

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[5]Guoguang Wu.Documentary Politics：Hypotheses，Process，and Case Studies，in Decision——Making in DengChina（edited by Carol L.Hamrin and Suisheng Zhao）.M.E.sharpe，Inc，1995.

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[7]劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國行政管理，2002，（07）：5.

[8]石國亮.服務(wù)型政府——中國政府治理新思維[M].研究出版社，2008.16.

（責(zé)任編輯：牟春野）