韓國(guó)金融交易情報(bào)應(yīng)用的啟示與借鑒

譚志偉

【摘 要】涉稅情報(bào)管理能力薄弱一直是制約我國(guó)稅收工作特別是稽查工作“瓶頸”。韓國(guó)不論是在立法層次，組織架構(gòu)，還是信息化程度上，都達(dá)到較高水平，有值得我們借鑒的地方。

【關(guān)鍵詞】稅收；稅收信息；情報(bào)

韓國(guó)國(guó)稅廳自1966年成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)50年的發(fā)展，尤其是1999年進(jìn)行了大規(guī)模改組，整體的職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型的傾向比較明顯。但是隨著對(duì)韓國(guó)國(guó)稅廳的組織機(jī)構(gòu)與職能的深入了解，可以發(fā)現(xiàn)其并未放松對(duì)稅源管理與稅務(wù)稽查環(huán)節(jié)的資源配置投放，從其稽查人員占全員比例高達(dá)22.3%可以略見(jiàn)一斑。韓國(guó)國(guó)稅局本廳（總局）稽查局共設(shè)6個(gè)部門，其中3個(gè)與情報(bào)工作相關(guān)，分別負(fù)責(zé)國(guó)際情報(bào)、稅源情報(bào)及金融（FIU）情報(bào)等收集、分析工作；在地方廳與稅務(wù)所也分別設(shè)立了情報(bào)分析機(jī)構(gòu)。納稅人的遵從度提高，一方面可以歸功于納稅服務(wù)的加強(qiáng)；另一方面要以稅源管理的有效風(fēng)險(xiǎn)防范，與稅務(wù)稽查的剛性震懾為基礎(chǔ)。

涉稅信息管理能力是稅務(wù)管理決策力與執(zhí)行力的實(shí)踐內(nèi)核，它有助于擴(kuò)大稅基、降低名義稅率、公平稅收負(fù)擔(dān)，規(guī)范與健全現(xiàn)有稅制，促進(jìn)稅收征納關(guān)系和諧，提高稅收遵從度，并通過(guò)促進(jìn)有增有減、統(tǒng)籌平衡的稅收結(jié)構(gòu)性調(diào)整，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。但是，涉稅信息管理能力薄弱一直是制約我國(guó)稅收征管優(yōu)化的“瓶頸”和根本原因。韓國(guó)不論是在立法層次，還是信息化程度上，都達(dá)到較高水平，尤其是金融交易情報(bào)的報(bào)告與運(yùn)用，在稅務(wù)稽查過(guò)程中發(fā)揮了巨大的作用。

一、韓國(guó)的FIU法與金融交易情報(bào)利用情況

韓國(guó)的稅收法律制度普遍立法層次較高，各個(gè)稅種的征收都經(jīng)由正式立法予以確定，甚至延伸到針對(duì)第三方向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供資料、信息等課稅協(xié)助事項(xiàng)也有法律規(guī)定。其中最重要的兩部法律就是2000年起實(shí)施的征稅資料提交法和2001年起實(shí)施的特別金融交易情報(bào)報(bào)告和運(yùn)用法（FIU法）。前者明確規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)、政府部門、金融機(jī)構(gòu)等應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅資料的種類和方式，多達(dá)97種；后者則規(guī)定了金融研究分析院（FIU機(jī)構(gòu)，類似于我國(guó)隸屬于人民銀行的反洗錢中心）應(yīng)為稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施偷漏稅調(diào)查和欠稅征收提供情報(bào)資料。

2000年4月10日，韓國(guó)設(shè)立金融情報(bào)機(jī)構(gòu)臨時(shí)特別工作組來(lái)建立本國(guó)的金融情報(bào)機(jī)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)外匯領(lǐng)域的開放。2001年11月28日，韓國(guó)的兩部反洗錢法律——《特別金融交易情報(bào)報(bào)告和運(yùn)用法》（以下簡(jiǎn)稱“FIU法”）和《犯罪收益法》生效，韓國(guó)金融情報(bào)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱FIU）正式運(yùn)作。FIU隸屬于財(cái)政經(jīng)濟(jì)部，考慮其獨(dú)立性和政治中立性，其正式人員數(shù)目、組織和運(yùn)作等由總統(tǒng)令統(tǒng)籌考慮決定。其中一半的人員來(lái)自財(cái)政經(jīng)濟(jì)部，其余的分析人員全部借調(diào)自不同的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如司法部、國(guó)家警察總局、國(guó)稅廳、海關(guān)廳和金融業(yè)監(jiān)督委員會(huì)。非政府組織也有借調(diào)人員在韓國(guó)金融情報(bào)機(jī)構(gòu)工作，如金融監(jiān)管院和韓國(guó)銀行。目前國(guó)稅廳派駐FIU的人員有15名。

FIU法第一條：本法規(guī)定了為防止利用外匯交易等金融交易進(jìn)行洗錢和恐怖資金轉(zhuǎn)移而對(duì)必要的特定金融交易情報(bào)的報(bào)告及應(yīng)用的有關(guān)事項(xiàng)，以達(dá)到預(yù)防犯罪及健立健全透明的金融交易秩序的目的?？梢?jiàn)FIU法的立法初衷主要是為了反洗錢和維護(hù)金融秩序，服務(wù)于稅收只是它的一個(gè)側(cè)面。

但是執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中，F(xiàn)IU法對(duì)稅務(wù)稽查的巨大作用，促使韓國(guó)政府對(duì)FIU法在稅收方面的作用越來(lái)越重視，歷年來(lái)的FIU法修訂，也不斷擴(kuò)展金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)稅廳提供金融交易情報(bào)的范圍。2001年9月，F(xiàn)IU法剛制定時(shí)，對(duì)國(guó)稅廳提供的金融交易情報(bào)界定為“利用外匯交易偷漏稅及5億以上不當(dāng)外匯交易 ”，僅限于外匯交易，范圍相當(dāng)狹隘；2007年12月，修訂為“用于避稅的對(duì)外貿(mào)易（限定于稅法規(guī)定的調(diào)查）”，局限性仍然較大；2012年3月，再次修訂為“為確認(rèn)違法嫌疑的稅務(wù)調(diào)查”，繼而2013年11月修訂為“為確定偷漏稅嫌疑的調(diào)查業(yè)務(wù)及滯納者的征收業(yè)務(wù)”，將特定金融交易情報(bào)的提供范圍擴(kuò)展到普遍的稅務(wù)調(diào)查及欠稅追繳，實(shí)現(xiàn)了全面的金融情報(bào)交流。同時(shí)，對(duì)交易金額的標(biāo)準(zhǔn)也在逐年降低，體現(xiàn)了金融情報(bào)的采集面不斷拓寬；對(duì)可疑交易報(bào)告的基準(zhǔn)金額，2001年為5千萬(wàn)韓元，2004年降到2千萬(wàn)韓元，2010年降到1千萬(wàn)韓元，到2013年11月修訂時(shí)，廢除了基準(zhǔn)金額標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)可疑交易的報(bào)告金額不再設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)；類似的，對(duì)高額現(xiàn)金交易報(bào)告的基準(zhǔn)金額，也由2006年的5千萬(wàn)韓元，到2008年的3千萬(wàn)韓元，再到2010年的2千萬(wàn)韓元，持續(xù)降低基準(zhǔn)，擴(kuò)大報(bào)告面。

目前FIU情報(bào)分為以下四類：

1.可疑交易報(bào)告（STR， Suspicious Transaction Report），主要包括有非法財(cái)產(chǎn)，洗錢行為，恐怖資金嫌疑的交易（沒(méi)有最低交易金額標(biāo)準(zhǔn)）；

2.現(xiàn)金交易報(bào)告（CTR， Currency Transaction Report），包括日交易2千萬(wàn)韓元以上的現(xiàn)金交易；

3.外匯情報(bào)，包括根據(jù)收付匯信息得到的外匯交易資料；

4.國(guó)外FIU情報(bào)，與國(guó)外類似FIU的機(jī)構(gòu)進(jìn)行情報(bào)交流而獲得的資料。

據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2012年金融機(jī)構(gòu)根據(jù)FIU法規(guī)定報(bào)送給FIU的可疑交易報(bào)告29萬(wàn)件，現(xiàn)金交易報(bào)告每年1千萬(wàn)件。FIU對(duì)可疑交易報(bào)告進(jìn)行情報(bào)分析后，向相關(guān)部門發(fā)送2.1萬(wàn)件情報(bào)，達(dá)接收情報(bào)的7.4%，其中發(fā)送國(guó)稅廳的情報(bào)1.3萬(wàn)件，占發(fā)送情報(bào)的61.9%。

二、對(duì)我國(guó)在涉稅信息管理能力提升的啟示

1.提升立法層次，拓寬情報(bào)獲取面

韓國(guó)的FIU法，立法層次高，法律規(guī)定比較完整，經(jīng)過(guò)逐年修訂，目前除了FIU主動(dòng)報(bào)送經(jīng)過(guò)篩選的有疑點(diǎn)的特定金融交易情報(bào)給國(guó)稅廳，國(guó)稅廳根據(jù)工作需要，也可以主動(dòng)請(qǐng)求涉案企業(yè)或個(gè)人的金融交易情報(bào)，包括涉案企業(yè)或個(gè)人的全部可疑交易報(bào)告（其附件包括了非常詳細(xì)的相關(guān)賬戶和交易資料）、現(xiàn)金交易報(bào)告、外匯交易資料以及通過(guò)國(guó)外FIU機(jī)構(gòu)獲取的海外金融情報(bào)，涵蓋面較廣。根據(jù)FIU法規(guī)定，F(xiàn)IU情報(bào)請(qǐng)求必須在接受后7日內(nèi)處理，時(shí)效性強(qiáng)。不僅如此，針對(duì)借用他人名義進(jìn)行金融交易以逃避監(jiān)管的情況，F(xiàn)IU在日常情報(bào)分析過(guò)程中也有針對(duì)性地展開借名賬戶的調(diào)查，在國(guó)稅廳進(jìn)行情報(bào)請(qǐng)求時(shí)，F(xiàn)IU也會(huì)將逐年的情報(bào)積累掌握涉案企業(yè)或個(gè)人可能的借名賬戶也報(bào)送給國(guó)稅廳，對(duì)稅務(wù)稽查工作提供了有力的線索和指引。

目前我國(guó)對(duì)第三方向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送涉稅資料的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在稅收征管法相關(guān)條款。對(duì)金融情報(bào)的報(bào)送規(guī)定，在稅收征管法第五十四條第六款規(guī)定“經(jīng)縣以上稅務(wù)局（分局）局長(zhǎng)批準(zhǔn)，憑全國(guó)統(tǒng)一格式的檢查存款賬戶許可證明，查詢從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人、扣繳義務(wù)人在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款賬戶。稅務(wù)機(jī)關(guān)在調(diào)查稅收違法案件時(shí)，經(jīng)設(shè)區(qū)的市、自治州以上稅務(wù)局（分局）局長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以查詢案件涉嫌人員的儲(chǔ)蓄存款。稅務(wù)機(jī)關(guān)查詢所獲得的資料，不得用于稅收以外的用途?！?，以及對(duì)金融機(jī)構(gòu)不予配合的相關(guān)懲罰規(guī)定的第七十三條。

與韓國(guó)的征稅資料提交法和FIU法相比，我國(guó)在涉稅情報(bào)報(bào)送方面的法律規(guī)定明顯較為薄弱。在我國(guó)稅收稽查工作實(shí)踐中，囿于征管法的相關(guān)規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng)，以及對(duì)不予配合的懲罰力度不夠，在向金融機(jī)構(gòu)提出涉稅金融交易情報(bào)請(qǐng)求時(shí)往往并不順利，甚至被拒絕。即使金融機(jī)構(gòu)愿意配合，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，稽查人員也只能就具體涉案的企業(yè)存款賬戶或個(gè)人存款賬戶進(jìn)行查詢，能獲取的情報(bào)信息相當(dāng)有限，如果稽查過(guò)程中未能掌握具體的賬戶信息，想要獲取金融交易情報(bào)甚至無(wú)從入手。

從優(yōu)化我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的角度看，涉稅信息管理應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將自然人納稅人和企業(yè)納稅人的貨幣收支信息、財(cái)產(chǎn)資料進(jìn)行綜合集中與歸戶管理，尤其是對(duì)直接稅涉稅資料的系統(tǒng)性控管。但在當(dāng)前市場(chǎng)化日益加深的背景下，納稅人的涉稅信息流動(dòng)性強(qiáng)，涉及面廣，分散于私人部門的金融系統(tǒng)與交易相對(duì)方，散落于公共部門的稅務(wù)、工商、土地、房管、海關(guān)、質(zhì)檢、檢察、法院等職能機(jī)關(guān)。事實(shí)上，涉稅信息的有效管理不能僅僅局限于稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間的封閉格局，而應(yīng)該實(shí)現(xiàn)各涉稅組織機(jī)構(gòu)的高度融通，以實(shí)現(xiàn)涉稅資料的共享利用與總歸戶管理。然而，我國(guó)目前的涉稅信息管理不僅偏重于間接稅一端，而且局限于稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，共享度不足，未與其他涉稅部門構(gòu)建制度化的信息共通與共享，由此導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)涉稅信息管理的范圍有限、效率較低，因此，整體聯(lián)動(dòng)的涉稅信息管理成為我國(guó)稅收征管能力成功優(yōu)化的必然要求。

建議建立全國(guó)統(tǒng)一的涉稅資料管理中心由全國(guó)人民代表大會(huì)立法，設(shè)立全國(guó)涉稅信息管理中心（或由國(guó)務(wù)院直屬的商事、金融數(shù)據(jù)管理中心），負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)涉稅信息的統(tǒng)籌歸集和集中管理，通過(guò)制定明晰、可操作的具體制度和實(shí)施流程，明確各方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，在充分保障納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)和先進(jìn)管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人涉稅信息的充分獲取、集中處理、科學(xué)存儲(chǔ)、綜合歸戶、共通共享與有效利用。

2.規(guī)范情報(bào)格式，提高情報(bào)分析效率

韓國(guó)的FIU法詳細(xì)規(guī)定了金融交易情報(bào)報(bào)送的資料格式，涵蓋了包括交易者身份信息、住址信息、賬號(hào)信息、交易時(shí)間、渠道、種類、商品、交易對(duì)方的身份信息、住址信息等明細(xì)信息，情報(bào)信息格式規(guī)范、詳細(xì)、完整。情報(bào)格式的規(guī)范化，為情報(bào)的分析篩選電算化提供了可能。韓國(guó)的FIU機(jī)構(gòu)在接收金融機(jī)構(gòu)的可疑交易報(bào)告后，經(jīng)過(guò)電算分析、基礎(chǔ)分析、詳細(xì)分析三個(gè)階段的分析后提供給執(zhí)法機(jī)關(guān)，其中電算分析由計(jì)算機(jī)自動(dòng)完成，大大減輕了情報(bào)分析人員的工作負(fù)擔(dān)。

當(dāng)前，我國(guó)不乏關(guān)于信息共享的法律規(guī)定，如規(guī)定相關(guān)單位“應(yīng)當(dāng)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)提供稅收協(xié)助義務(wù)”，但大都過(guò)于原則和抽象，缺乏實(shí)際有效的可操作規(guī)則和程序。實(shí)踐中，個(gè)別單位鑒于我國(guó)當(dāng)前對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)保護(hù)不力的現(xiàn)狀，出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考量，擔(dān)心提供課稅資料會(huì)承擔(dān)責(zé)任而不愿意提供，從而選擇“少做少犯錯(cuò)、不做不犯錯(cuò)”的保守策略，而即便提供了相關(guān)課稅資料，也存在著諸如信息準(zhǔn)確度不高、數(shù)據(jù)匹配率低的問(wèn)題，信息共享的有效性不足，“信息孤島”現(xiàn)象仍然存在。同時(shí)由于情報(bào)格式不規(guī)范，情報(bào)分析的電算化、自動(dòng)化缺乏基礎(chǔ)，只能進(jìn)行人工分析，效率很低。

建議通過(guò)科學(xué)設(shè)置稅控機(jī)制，明確將個(gè)人身份證號(hào)碼作為全國(guó)統(tǒng)一的自然人納稅人永久稅號(hào)，確立全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)納稅人稅務(wù)代碼，并與社會(huì)保障等相關(guān)體系的完善相協(xié)調(diào)，集中用于納稅人的商事登記、住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、金融交易等所有與納稅有關(guān)的基本經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行為，在全國(guó)涉稅信息管理中心的統(tǒng)一集中管理下，實(shí)現(xiàn)所有相關(guān)部門的信息聯(lián)網(wǎng)與資料共享，對(duì)納稅人的課稅資料進(jìn)行總歸戶管理。同時(shí)，要對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)傳輸數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范化處理，使海量數(shù)據(jù)能夠通過(guò)電算化手段進(jìn)行有效分析。

3.建立雙向交流反饋機(jī)制，形成良性互動(dòng)

韓國(guó)國(guó)稅廳直接派駐人員到FIU機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體的金融交易情報(bào)分析與處理。FIU機(jī)構(gòu)定期報(bào)送經(jīng)過(guò)分析篩選的金融交易情報(bào)給國(guó)稅廳，對(duì)這些情報(bào)，國(guó)稅廳在核實(shí)后要反饋情報(bào)的使用情況給FIU，這有助于FIU根據(jù)反饋修正其情報(bào)分析工作，提高情報(bào)篩選的正確率。同時(shí)國(guó)稅廳也可以根據(jù)案件需要向FIU就具體企業(yè)或個(gè)人請(qǐng)求相關(guān)的金融情報(bào)，形成情報(bào)的雙向流動(dòng)，交流反饋的良性循環(huán)。我國(guó)目前與金融機(jī)構(gòu)情報(bào)交流基本上是單向的請(qǐng)求，未能形成雙向交流機(jī)制。

建議大力破除當(dāng)前信息化建設(shè)區(qū)域、部門分割的“碎片化”格局，強(qiáng)力推進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部以及與銀行、保險(xiǎn)、證券、工商、質(zhì)檢、海關(guān)、土地、住建、房管、法檢、公安、民政等涉稅第三方的信息聯(lián)通與共享，以統(tǒng)一、規(guī)范的納稅人編號(hào)為基礎(chǔ)，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，開發(fā)統(tǒng)一的信息融合軟件，統(tǒng)一信息口徑，規(guī)范信息類型，形成以稅務(wù)機(jī)關(guān)為核心的信息集中與管理平臺(tái)，最終將所有的信息歸集到全國(guó)涉稅信息管理中心。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)雙向信息共享，協(xié)稅第三方有權(quán)依據(jù)法定程序，向全國(guó)涉稅信息管理中心申請(qǐng)獲取納稅人的相關(guān)信息。

此外，還要強(qiáng)化國(guó)際稅收情報(bào)交換、征管互助的反避稅協(xié)調(diào)與合作在將國(guó)內(nèi)涉稅信息流實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸戶和集中管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化背景下稅基國(guó)際流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，通過(guò)與相關(guān)國(guó)家和地區(qū)簽訂稅收情報(bào)交換協(xié)議、征管互助協(xié)議等雙邊和多邊協(xié)定，強(qiáng)化國(guó)際稅源監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊國(guó)際避稅行為，實(shí)現(xiàn)涉稅信息流的全球控管和追蹤。