如何破解油氣田占地劃撥確權(quán)過程中的政策障礙

【摘 要】文章簡(jiǎn)單闡述了事件的背景，分析了油氣田占地劃撥確權(quán)過程當(dāng)中的政策障礙，并針對(duì)此障礙提出了相應(yīng)的破解策略。

【關(guān)鍵詞】油氣田；占地劃撥；確權(quán)

一、引言

由于政策硬性規(guī)定，相關(guān)政府機(jī)關(guān)在對(duì)油氣田占地劃撥進(jìn)行確權(quán)的過程當(dāng)中只能依照相關(guān)政策規(guī)定辦理，但因各職能部門尤其是住建局和國(guó)土局對(duì)土地用途的分類目錄不一致使得油氣田在辦理劃撥土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證時(shí)，遇到政策障礙，導(dǎo)致手續(xù)無法順利辦理。

二、事件背景

元壩氣田一體化勘探開發(fā)建設(shè)屬于中國(guó)石化西南油氣分公司項(xiàng)目，其規(guī)模之大僅次于之前在川勘探開發(fā)的普光氣田。元壩氣田位于廣元市蒼溪縣和南充閬中市，含氣面積約66.81km2，現(xiàn)已探明儲(chǔ)量達(dá)2303億m3，氣田開發(fā)可有效緩解川渝地區(qū)用氣緊張局面，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)該氣源可經(jīng)“川氣東送”管道為長(zhǎng)江沿岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持，意義重大。氣田開發(fā)項(xiàng)目于2011年經(jīng)國(guó)家能源局備案，列為國(guó)家重點(diǎn)能源開發(fā)項(xiàng)目，且被列為四川省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

元壩氣田為高含硫化氫氣田，主要特征為高溫、高壓、高硫、超深等。為保證氣質(zhì)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相符，本項(xiàng)目投資20億元在蒼溪縣中土鎮(zhèn)大坪村修建了天然氣凈化廠，其占地面積約780畝，年凈化能力達(dá)40億立方。

元壩氣田生產(chǎn)管理中心及應(yīng)急救援站（以下簡(jiǎn)稱“管理中心”）位于蒼溪縣元壩鎮(zhèn)金山村，占地約64畝，距離凈化廠約500米，該項(xiàng)目屬于元壩氣田及元壩氣田凈化廠的配套項(xiàng)目，主要用于對(duì)氣田及凈化廠生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行管理，包括生產(chǎn)、指揮、高度、消防氣防、事故預(yù)警、搶險(xiǎn)救助等，并作為員工食宿辦公場(chǎng)所。

三、油氣田占地劃撥確權(quán)過程中的政策障礙

首先，我們應(yīng)明確劃撥確權(quán)程序。劃撥國(guó)有土地使用證的大致辦理流程為：首先經(jīng)住建局辦理“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”，其次經(jīng)國(guó)土局辦理“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”，然后再經(jīng)住建局辦理“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”，再次經(jīng)國(guó)土局辦理“國(guó)有土地使用證”，最后經(jīng)住建局辦理“房屋產(chǎn)權(quán)證”。各環(huán)節(jié)依照并循序流程辦理且不可逾越。

在了解程序的基礎(chǔ)上，進(jìn)行梳理辦證過程中所遇到的政策障礙。2014年8月，管理中心獲省人民政府用地審批文件（川府土[2014]741號(hào)），但在進(jìn)一步辦理劃撥土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證時(shí)，遇到以下政策障礙：

第一，依照國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》（2001年9號(hào)令）及《關(guān)于實(shí)施<劃撥用地目錄>及補(bǔ)充說明的通知》，管理中心申請(qǐng)為劃撥用地。對(duì)此，本縣住建局、國(guó)土局均無異議，同時(shí)，本縣政府審批的“供地方案”及省人民政府批復(fù)文件均同意管理中心為劃撥供地。由此可見，管理中心用地性質(zhì)不論從國(guó)家宏觀政策層面還是各級(jí)政府和主管部門書面批復(fù)無疑應(yīng)為劃撥供給。

第二，在辦理土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證之前需由住建局辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證。住建局根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在辦理此證時(shí)，其管理中心用地認(rèn)定為“工業(yè)用地”。因政策硬性規(guī)定，此用地只能被批準(zhǔn)為工業(yè)用地且無法更改。

第三，持住建局建設(shè)用地規(guī)劃許可證到國(guó)土局辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)書時(shí)，國(guó)土局根據(jù)建設(shè)用地規(guī)劃許可證所列明的“工業(yè)用地”并依照本部門土地用途分類目錄中關(guān)于“工業(yè)用地必須出讓”的相關(guān)規(guī)定：判定此土地只能采取出讓方式辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)書，同時(shí)走招拍掛程序，并需繳納出讓金，這樣國(guó)土系統(tǒng)線上才能通過。這就說明管理中心不能享受劃撥政策，也說明被列入《劃撥用地目錄》的國(guó)家重點(diǎn)能源開發(fā)項(xiàng)目不可享受劃撥，這將會(huì)使得中石化在川乃至全國(guó)的油氣勘探開發(fā)土地成本大大提高。到此，手續(xù)無法繼續(xù)辦理。

總體而言，根據(jù)國(guó)家宏觀政策、省市縣政府及土地主管部門等方面的意見，管理中心屬劃撥用地；住建局依照相關(guān)政策批準(zhǔn)為工業(yè)用地，國(guó)土局根據(jù)相關(guān)政策判定工業(yè)用地就必須出讓。各職能部門都是有法可依的。最主要問題在于因住建局和國(guó)土局對(duì)土地用途的分類目錄不一致，導(dǎo)致手續(xù)長(zhǎng)期間無法順利辦理。

四、油氣田占地劃撥確權(quán)過程中的政策障礙破解

在中石化和地方政府相關(guān)人員的協(xié)調(diào)下，市級(jí)國(guó)土資源局及省、縣相關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)和專家聚集并召開了專題會(huì)議，最終提出了如下破解意見：

第一，此項(xiàng)目為國(guó)家重點(diǎn)能源開發(fā)項(xiàng)目，且與國(guó)家《劃撥用地目錄》相符，申請(qǐng)性質(zhì)為劃撥用地，應(yīng)享受劃撥政策，地方工作不能突破法律規(guī)定和原則底線；同時(shí)，地方職能部門應(yīng)對(duì)國(guó)家能源開發(fā)予以大力支持。

第二，地方政府在某地塊是否享有土地出讓收益，應(yīng)根據(jù)此塊地是否用于交易或開發(fā)，是否產(chǎn)生土地增值收益來進(jìn)行判斷，不能完全只憑規(guī)劃文件中的“工業(yè)”二字作為依據(jù)，如軍工企業(yè)規(guī)劃文件當(dāng)中雖有“工業(yè)”二字，但其并不一定存在土地出讓收益，仍可享受劃撥；表面為公益性質(zhì)的養(yǎng)老開發(fā)用地，雖其規(guī)劃文件當(dāng)中并未出現(xiàn)“工業(yè)”二字，但因其用于投資開發(fā)，所以其性質(zhì)仍屬出讓用地，不能享受劃撥。

第三，由于政策硬性規(guī)定原因，此事件無法進(jìn)行線上辦理，需實(shí)施線下辦理。

五、結(jié)束語

通過上述分析可知，元壩氣田在辦理劃撥土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證時(shí)遇到政策障礙的主要原因是住建局和國(guó)土局對(duì)土地用途的分類目錄不一致。針對(duì)此情況，當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府首先應(yīng)明確此項(xiàng)目為國(guó)家重點(diǎn)能源開發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)給予大力支持；其次要注意在判定用地性質(zhì)時(shí)不能只依據(jù)“工業(yè)”二字，而應(yīng)重視土地的用途、增值收益等；再次，考慮到政策的硬性規(guī)定，可靈活變通，將事件于線下進(jìn)行辦理，以圓滿解決此困難，避開政策障礙，最終項(xiàng)目劃撥確權(quán)得以成功完成。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

向守超（1974—），男，漢，宣漢，科長(zhǎng)/經(jīng)濟(jì)師，本科，中國(guó)石化西南油氣分公司油氣銷售中心。