美國(guó)在國(guó)際條約中的利益博弈

鄧昕

摘 要：國(guó)際條約是國(guó)家間國(guó)際關(guān)系的重要內(nèi)容，有關(guān)國(guó)際條約的利益博弈也貫穿于國(guó)家行為的始終。在美國(guó)的國(guó)際行為當(dāng)中，國(guó)際條約及其內(nèi)部的利益博弈既是國(guó)家間的利益博弈，同時(shí)也是國(guó)家內(nèi)部各個(gè)權(quán)利集團(tuán)之間的博弈。第一部分是對(duì)美國(guó)的國(guó)際條約行為背景及其理論模型即雙層博弈理論進(jìn)行論述，第二部分以介紹美國(guó)參與下的國(guó)際條約現(xiàn)狀為例闡述美國(guó)具體的國(guó)內(nèi)及國(guó)外政治決策過(guò)程，第三部分將基于以上內(nèi)容提出結(jié)論和思考。

關(guān)鍵詞：國(guó)際條約；雙層博弈；美國(guó)外交

中圖分類號(hào)：D80 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）09-0061-03

作為冷戰(zhàn)之后唯一的超級(jí)大國(guó)，美國(guó)無(wú)論出于對(duì)其自身利益的考量還是國(guó)際社會(huì)的需要，其都應(yīng)參與國(guó)際條約及制度的創(chuàng)立和建設(shè)當(dāng)中。而基于此背景，認(rèn)清美國(guó)圍繞國(guó)際條約利益的國(guó)內(nèi)外雙層博弈結(jié)構(gòu)及其行為模式對(duì)了解美國(guó)在國(guó)際條約機(jī)制建設(shè)當(dāng)中的利益所在是極為重要的。

一、圍繞國(guó)際條約美國(guó)的政治博弈

（一）國(guó)際背景

美國(guó)作為眾多國(guó)際條約的一方，加之其擁有無(wú)可匹敵的國(guó)家實(shí)力，因此其經(jīng)常會(huì)就對(duì)其有利的國(guó)際條約與他國(guó)進(jìn)行談判。然而國(guó)際上也存在著相當(dāng)一部分美國(guó)已經(jīng)簽字但并未獲得國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)的條約。對(duì)此國(guó)際關(guān)系理論的主流學(xué)派有著不同的看法：自由主義認(rèn)為國(guó)際機(jī)制能夠產(chǎn)生針對(duì)國(guó)家的必要的義務(wù)，同時(shí)也能夠?qū)ζ淅孀龀鲆欢ǖ南拗?；而現(xiàn)實(shí)主義以及新現(xiàn)實(shí)主義則認(rèn)為國(guó)家主權(quán)和國(guó)家利益仍然是國(guó)家在制定外交決策時(shí)首要考慮的因素。

而究其原因更多是在美國(guó)國(guó)內(nèi)層面，其他政治勢(shì)力對(duì)條約通過(guò)持否定態(tài)度進(jìn)而導(dǎo)致條約無(wú)法被批準(zhǔn)。談判需要花費(fèi)時(shí)間以及金錢(qián)等物質(zhì)，但是美國(guó)政府不會(huì)將其戰(zhàn)略資源投放到一個(gè)無(wú)合理批準(zhǔn)預(yù)期或者無(wú)法保證遵守的條約當(dāng)中。這也就解釋了為何一些國(guó)際條約沒(méi)有得到美國(guó)最終的批準(zhǔn)，雙層博弈理論是其中重要的變化因素。

（二）國(guó)際條約的國(guó)內(nèi)外雙層博弈

就美國(guó)而言，所有的國(guó)際條約必須經(jīng)過(guò)簽署和批準(zhǔn)才能夠成為對(duì)其有約束力的法律文件。簽署條約的權(quán)力歸于總統(tǒng)，而批準(zhǔn)條約的權(quán)力則在于參議院。美國(guó)憲法第二章第二條有如下規(guī)定：總統(tǒng)經(jīng)咨詢參議院和取得其同意后有權(quán)締結(jié)條約，但參議院的通過(guò)需要三分之二及以上參議員的批準(zhǔn)。因此，總統(tǒng)需要經(jīng)過(guò)慎重考慮進(jìn)而簽署條約，同時(shí)參議院也需要通過(guò)有關(guān)條約的批準(zhǔn)書(shū)的決議使條約生效。

參議院的具體批準(zhǔn)流程是：總統(tǒng)在簽署條約之后會(huì)向參議院提交該條約，同時(shí)也應(yīng)將條約和相關(guān)文件提交至參議院外交關(guān)系委員會(huì)。該委員會(huì)可能會(huì)對(duì)條約內(nèi)信息進(jìn)行分析進(jìn)而出臺(tái)一份對(duì)條約批準(zhǔn)與否至關(guān)重要的報(bào)告，“委員會(huì)通過(guò)不采取行動(dòng)或者否決，可以使一個(gè)議案從此夭折?！盵1]在隨后的參議院審議當(dāng)中，如果條約進(jìn)入了參議院的審議日程當(dāng)中則意味著條約可能會(huì)面臨修改；如果針對(duì)條約的辯論結(jié)束時(shí)，參議院以通過(guò)決議的形式表示其同意該條約或者會(huì)對(duì)該條約某一部分內(nèi)容進(jìn)行建議修改，則意味著參議院授權(quán)總統(tǒng)對(duì)條約進(jìn)行批準(zhǔn)；無(wú)論做出批準(zhǔn)或者無(wú)限期延遲條約批準(zhǔn)的決定，參議院必須有三分之二及以上的參議員到場(chǎng)參會(huì)方可生效。此外，在會(huì)議結(jié)束之后如果條約未得到批準(zhǔn)，這也并非意味著條約審議就此結(jié)束。需要做出修改的條約會(huì)返回至外交關(guān)系委員會(huì)進(jìn)行重新討論和審核。

綜上，即參議院可以就國(guó)際條約做出批準(zhǔn)、拒絕或者修改的決議。而在參議院提出修改的情況下，總統(tǒng)要么接受現(xiàn)狀進(jìn)行修正，要么嘗試與參議院的參議員就條約內(nèi)容進(jìn)行談判和商議。參議院同時(shí)也允許總統(tǒng)撤回批準(zhǔn)條約的請(qǐng)求。因此，憲法均賦予了行政和立法機(jī)構(gòu)在條約制定以及批準(zhǔn)方面的權(quán)力。但是條約需要通過(guò)則需要總統(tǒng)和參議院達(dá)成批準(zhǔn)的共識(shí)，即簽署可以是總統(tǒng)單方面的行動(dòng)，但批準(zhǔn)則要求總統(tǒng)與參議院共同同意才可生效，因此總統(tǒng)有可能會(huì)與參議院當(dāng)中的政治勢(shì)力有著潛在沖突，這種沖突也會(huì)對(duì)國(guó)際條約的施行產(chǎn)生重要影響，來(lái)自國(guó)內(nèi)政治勢(shì)力之間的博弈便由此出現(xiàn)。

另外就國(guó)際層面來(lái)說(shuō)，美國(guó)在該條約處于已簽署和未批準(zhǔn)的階段時(shí)是否有義務(wù)遵守條約也是具有一定爭(zhēng)議的。根據(jù)《維也納公約》第18條，一旦國(guó)家簽署某項(xiàng)國(guó)際條約，則其便不能違反條約規(guī)定做出其所禁止的行為。然而美國(guó)因其并未使條約獲得完全的通過(guò)生效，因此這種“簽而不批”的狀態(tài)能夠使美國(guó)獲得一定的由國(guó)際條約帶來(lái)的收益同時(shí)也可避免承擔(dān)一定的條約義務(wù)。由上所述，國(guó)際層面美國(guó)與國(guó)際條約其他締約方也有著國(guó)際條約利益方面的沖突和博弈。

二、國(guó)際條約中的美國(guó)政治行為

（一）《全面禁止核試驗(yàn)條約》

CTBT是防止核武器擴(kuò)散的國(guó)際條約。美國(guó)曾經(jīng)是該條約的積極支持者，在條約談判的各個(gè)階段當(dāng)中也發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。然而克林頓在1996年簽署該條約之后，參議院卻在1999年拒絕批準(zhǔn)該條約并將其返回至參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)，目前CTBT文本仍然在該委員會(huì)當(dāng)中并為在議狀態(tài)。這引起了國(guó)際社會(huì)的憂慮和嚴(yán)重關(guān)注[2]。

CTBT的支持者認(rèn)為，美國(guó)如果批準(zhǔn)該條約將因此獲益。他們主張批準(zhǔn)CTBT將促進(jìn)世界核不擴(kuò)散，而如若不批準(zhǔn)該條約則會(huì)被其他國(guó)家視為一種敵對(duì)行為，越來(lái)越多的人將會(huì)懷疑美國(guó)正在計(jì)劃開(kāi)發(fā)更為先進(jìn)的具有首次打擊能力的核武器，因此會(huì)對(duì)其他國(guó)家的核政策產(chǎn)生負(fù)面影響。

CTBT的反對(duì)者認(rèn)為批準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于該條約所帶來(lái)的收益。其中對(duì)CTBT最為激烈的反對(duì)主要來(lái)自于參議院，如參議院議員、外交委員會(huì)主席赫爾姆斯（JesseHelms）。具體而言，克林頓政府時(shí)期以共和黨為主導(dǎo)的參議院所秉持的保守主義安全觀是反對(duì)條約的主要思想認(rèn)知來(lái)源。保守主義勢(shì)力認(rèn)為計(jì)算機(jī)模擬的核試驗(yàn)并不能保證美國(guó)核儲(chǔ)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，CTBT的制約內(nèi)容也會(huì)威脅到美國(guó)的國(guó)家安全（例如其他國(guó)家的潛在的秘密核試驗(yàn)），因此美國(guó)需要核試驗(yàn)的繼續(xù)進(jìn)而保持其對(duì)其他國(guó)家的核威懾。

（二）羅馬規(guī)約

羅馬規(guī)約當(dāng)中，一方面成立了國(guó)際刑事法院（即ICC），另一方面也規(guī)定了一系列成員國(guó)一旦加入則無(wú)法避免的義務(wù)。而美國(guó)并未批準(zhǔn)羅馬規(guī)約，其目前主要是通過(guò)與他國(guó)單獨(dú)訂立條約從而確保其人員（主要是軍事人員）不會(huì)被移送至ICC接受審判。

雖然就目前來(lái)說(shuō)，美國(guó)是反對(duì)ICC的成立和存在的，但是在起初美國(guó)是支持ICC創(chuàng)立的。自1978年起，美國(guó)國(guó)內(nèi)便以律師協(xié)會(huì)為組織動(dòng)力，敦促國(guó)務(wù)院開(kāi)始與其他國(guó)家就飛行器上有關(guān)暴力犯罪行為以及針對(duì)外交官等行為客體的犯罪行為進(jìn)行法律管轄與他國(guó)進(jìn)行談判。有關(guān)國(guó)際刑事法庭的討論一直持續(xù)到1995年，克林頓政府是積極支持ICC創(chuàng)立的，但是美國(guó)國(guó)內(nèi)仍有相當(dāng)?shù)恼蝿?shì)力反對(duì)ICC。反對(duì)派認(rèn)為，ICC的基本規(guī)范是與美國(guó)憲法當(dāng)中有關(guān)美國(guó)公民的正當(dāng)法律程序保障的精神不相符合?？肆诸D頂住壓力，并在條約允許簽字的最后一天簽署了法案。然而在克林頓簽署之后美國(guó)便面臨著兩個(gè)選擇：要么參議院不批準(zhǔn)該法案，從而避免ICC成立以后美國(guó)所要承擔(dān)的法律義務(wù)，要么撤回簽字。后來(lái)的小布什政府宣布無(wú)意將克林頓卸任前不久簽署的《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》提交審議。盡管在當(dāng)時(shí)看來(lái)美國(guó)所標(biāo)榜的“人權(quán)外交”等外交理念受到極大挑戰(zhàn)，并且使美國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)有所下降，但是美國(guó)相對(duì)而言也獲得了對(duì)其有利的收益。

首先，通過(guò)不加入羅馬規(guī)約，美國(guó)可以在相對(duì)游離于ICC之外靈活處理國(guó)際刑事案件。由于羅馬規(guī)約中規(guī)定ICC檢察官、成員國(guó)以及聯(lián)合國(guó)安理會(huì)理事國(guó)均可向ICC提供案件進(jìn)行審理，同時(shí)ICC由于其管轄權(quán)限制只能是針對(duì)條約范圍內(nèi)的成員國(guó)的國(guó)家公民，因此美國(guó)既可向ICC提供案件，但同時(shí)又享有無(wú)自愿服從其管轄權(quán)的收益。相對(duì)來(lái)說(shuō)美國(guó)獲得的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其付出的成本。

其次，美國(guó)在中東地區(qū)的介入也成了美國(guó)加入羅馬規(guī)約的障礙。其一，ICC規(guī)定只能因其成員國(guó)內(nèi)部承諾的違規(guī)行為起訴美國(guó)公民，而在美國(guó)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)集中的中東地區(qū)只有約旦是成員國(guó)，因此對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是利大于弊的。其二，ICC只處理最嚴(yán)重的違規(guī)事件，例如在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期所犯的罪行，然而美國(guó)在反恐戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的犯罪指控均不屬于ICC的管轄權(quán)范圍之內(nèi)，又因?yàn)槊绹?guó)是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)，因此可以一票否決任何針對(duì)美國(guó)的指控的提案，因此任何ICC成員國(guó)均無(wú)法將刑事案件提交至ICC進(jìn)行管轄。

美國(guó)起初遭受了世界輿論有關(guān)其未批準(zhǔn)以及隨后撤回羅馬規(guī)約簽字的質(zhì)疑，但這些成本付出似乎微乎其微。盡管現(xiàn)在美國(guó)并非是羅馬規(guī)約以及ICC的成員國(guó)，但是其仍然可以就其他國(guó)家如蘇丹的達(dá)爾富爾人權(quán)問(wèn)題進(jìn)行批判，也可以隨時(shí)向ICC提交刑事案件并進(jìn)行審理。如ICC檢察官的報(bào)告所指出的那樣，美國(guó)“不斷零風(fēng)險(xiǎn)地收獲來(lái)自ICC的收益”。

與此同時(shí)，美國(guó)不加入ICC的行為也并未影響到其他國(guó)家對(duì)ICC的支持。截至2006年11月，羅馬規(guī)約已經(jīng)獲得139個(gè)國(guó)家的簽字以及104個(gè)國(guó)家的正式批準(zhǔn)，這是否意味著更多的國(guó)家會(huì)遵守人權(quán)準(zhǔn)則還有待觀察，但可以肯定的是美國(guó)的不加入并未影響其他國(guó)家的加入和支持。

三、美國(guó)面對(duì)國(guó)際條約的行為模式

面對(duì)美國(guó)“簽而不批”的國(guó)際條約行為模式，安東尼亞·蔡斯（Antonia Chayes）總結(jié)出了“拒絕批準(zhǔn)、提具保留、違約、國(guó)內(nèi)法優(yōu)先、推出條約”等八項(xiàng)具體表現(xiàn)[3]。當(dāng)美國(guó)面對(duì)國(guó)際條約時(shí)，一方面大部分條約美國(guó)都予以簽署，但是在這之后在國(guó)內(nèi)的批準(zhǔn)程序中卻阻礙重重，但同時(shí)美國(guó)似乎也在沒(méi)有付出相應(yīng)成本的情況下獲得了由國(guó)際條約所帶來(lái)的收益。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)在1776至1976年間簽署但并未批準(zhǔn)的條約四百余項(xiàng)，其中不乏重要的國(guó)際條約。之所以出現(xiàn)這種“簽而不批”的情況，相當(dāng)一部分原因是美國(guó)憲法當(dāng)中的模糊規(guī)定，即締約權(quán)屬于行政部門(mén)和立法部門(mén)共同行使，因此這使得美國(guó)總統(tǒng)與參議院之間就締約權(quán)不斷在進(jìn)行博弈和爭(zhēng)奪進(jìn)而造成了條約批準(zhǔn)過(guò)程的遲緩甚至不再批準(zhǔn)。一方面，總統(tǒng)可能會(huì)對(duì)參議院或者前任總統(tǒng)所做出的批準(zhǔn)某一條約的決定進(jìn)行駁回，如小布什上任后宣布不會(huì)將克林頓卸任之前簽署的羅馬規(guī)約送至參議院審議導(dǎo)致條約簽署擱淺；另一方面，參議院也有可能利用其內(nèi)部規(guī)則來(lái)對(duì)條約批準(zhǔn)施加影響。參議院外交關(guān)系委員會(huì)擁有不受總統(tǒng)限制的權(quán)力進(jìn)而能夠決定是否終止有關(guān)條約的批準(zhǔn)工作。

首先，在締結(jié)條約時(shí)，由于需要與他國(guó)進(jìn)行前期談判，因此在談判階段有關(guān)簽署和批準(zhǔn)的“有效性”問(wèn)題及其背后的國(guó)內(nèi)利益博弈便會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。因此，在前期談判當(dāng)中，談判代表的候選之爭(zhēng)便首先展開(kāi)。參議院和總統(tǒng)此時(shí)的態(tài)度成了談判是否能夠得到利益較大化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。一些總統(tǒng)如胡佛等允許參議員積極參與對(duì)外談判當(dāng)中，而如威爾遜則認(rèn)為對(duì)外締約談判是一種“行政壟斷”，因此拒絕任何參議員在締約談判過(guò)程當(dāng)中參與進(jìn)來(lái)。因此談判前期參議院與總統(tǒng)之間便難免存在矛盾，條約通過(guò)的困難重重也就不難理解。

其次，針對(duì)一項(xiàng)已經(jīng)簽署的條約，其通過(guò)過(guò)程往往也冗長(zhǎng)繁雜。如前文所述，總統(tǒng)對(duì)于國(guó)際條約是否可呈送參議院進(jìn)行審議具有決定權(quán)，若總統(tǒng)對(duì)參議院決定持悲觀預(yù)期，或條約為前任總統(tǒng)所力主推進(jìn)，則條約不一定能夠得到善終，很有可能變?yōu)橐患埧瘴摹Ｒ虼?，在條約批準(zhǔn)的進(jìn)程當(dāng)中，府院之爭(zhēng)屢見(jiàn)不鮮，簽而不批的結(jié)果便成了多數(shù)。

此外，正如上文所述，就國(guó)際層面而言，美國(guó)可以通過(guò)簽而不批的方式在國(guó)際條約談判當(dāng)中獲得更多優(yōu)勢(shì)，減少其承擔(dān)的相應(yīng)國(guó)際義務(wù)，進(jìn)而獲得由這些條約所帶來(lái)的收益。

首先，簽而不批使美國(guó)可以在條約規(guī)定領(lǐng)域僅承擔(dān)有限的國(guó)際義務(wù)，由于簽署條約和批準(zhǔn)條約在《維也納條約法公約》當(dāng)中是兩種不同的條約行為，因此美國(guó)簽而不批只會(huì)使自身承擔(dān)一種非強(qiáng)制的義務(wù)，為其爭(zhēng)取利益拓寬了空間。同時(shí)，由于美國(guó)長(zhǎng)期針對(duì)相當(dāng)部分條約都采取簽而不批的態(tài)度，因此美國(guó)便以此使國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生面對(duì)國(guó)際條約“難以批準(zhǔn)”的印象，進(jìn)而使得行政部門(mén)在進(jìn)行國(guó)際談判時(shí)可以利用國(guó)內(nèi)反對(duì)聲音為其進(jìn)行談判時(shí)的條件進(jìn)而迫使對(duì)方做出讓步。

其次，由于美國(guó)需要對(duì)條約進(jìn)行簽署和批準(zhǔn)兩項(xiàng)程序，且通常而言后來(lái)進(jìn)行的批準(zhǔn)程序較之之前的簽署程序更為重要，因此美國(guó)在面對(duì)國(guó)際條約時(shí)也有著靈活采取行動(dòng)的收益，即國(guó)內(nèi)立法的發(fā)展會(huì)對(duì)國(guó)際條約的生效與否產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。由于美國(guó)國(guó)內(nèi)立法的不確定性，因此其他國(guó)家在與美國(guó)共同締結(jié)國(guó)際條約時(shí)難免會(huì)陷入困境，即無(wú)法預(yù)知美國(guó)的最終態(tài)度以及條約的最終結(jié)果。而同時(shí)由于美國(guó)與別國(guó)的實(shí)力對(duì)比懸殊，因此美國(guó)取得的這種不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)也是較為持續(xù)的。此外，在美國(guó)的條約實(shí)踐當(dāng)中，附加保留、說(shuō)明、聲明（均被統(tǒng)稱為RUD）的條約行為十分普遍，而其最大的法律意義在于能夠在必要情況下縮小美國(guó)在該條約規(guī)定范圍內(nèi)的相關(guān)義務(wù)，因此這樣的不確定性使得美國(guó)始終能夠把握主動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自身利益的最大化。

由此可以看到，美國(guó)在有關(guān)國(guó)際條約的實(shí)踐當(dāng)中，更多的是將其國(guó)際義務(wù)置于國(guó)內(nèi)政治主導(dǎo)之下，盡量避免承擔(dān)更多國(guó)際義務(wù)而獲得更多由條約所帶來(lái)的收益。美國(guó)在國(guó)際條約當(dāng)中所采取的這種行為模式使其總能夠在國(guó)際條約談判當(dāng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)且使其他締約國(guó)處于相對(duì)被動(dòng)狀態(tài)之下。

參考文獻(xiàn)：

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