改革重構(gòu)政府邊界

鄒偉 岑文華

權(quán)力清單延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，干部的權(quán)力和職責(zé)更加明確；法律顧問走進(jìn)城鄉(xiāng)，“人人講法治”的氛圍更為濃郁；“大蓋帽合并”持續(xù)深化，“四張清單一張網(wǎng)”不斷推進(jìn)……10年來，這些點(diǎn)滴事件，折射出浙江法治環(huán)境的持續(xù)向好，一個職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)格、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府日漸清晰。

權(quán)力“瘦身”，向自己“動刀子”

長久以來，如何規(guī)范約束自身的行政權(quán)力，如何界定政府、市場、社會之間的關(guān)系，如何在政府層級之間、部門之間分權(quán)，一直是個難題。近年來，浙江通過發(fā)揮體制機(jī)制優(yōu)勢，從政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、財政專項(xiàng)資金管理清單、責(zé)任清單，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)——這“四張清單一張網(wǎng)”入手，撬動政府自身革命，重構(gòu)權(quán)力和責(zé)任的邊界，提升了辦事效率，讓群眾擁有實(shí)實(shí)在在的獲得感，法治政府建設(shè)由此邁上了新臺階。

“原來他那個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也是處于猶豫階段，但是看到我們中國這么好的政府服務(wù)態(tài)度以后，現(xiàn)在他把在日本的整個產(chǎn)業(yè)鏈全部都轉(zhuǎn)過來了?！?016年3月，紹興市柯橋區(qū)開展企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批試點(diǎn)，將企業(yè)投資項(xiàng)目全流程審批時間由344天縮減到100天。紹興瑞群紡織機(jī)械科技有限公司財務(wù)總監(jiān)吳來祥說，正是這種審批速度，讓日本合作方?jīng)Q定跟瑞群開展更多的合作。

據(jù)悉，20世紀(jì)末以來，浙江先后開展了三輪行政審批制度改革，削減了2/3以上的審批項(xiàng)目，下放大批審批權(quán)限。2013年，新一屆政府啟動以“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”為目標(biāo)的第四輪審批制度改革。目前，浙江省、市、縣執(zhí)行的行政許可事項(xiàng)減少至888項(xiàng)，其中省級實(shí)際執(zhí)行事項(xiàng)減少到283項(xiàng)；省級和11個設(shè)區(qū)市全面完成非行政許可審批事項(xiàng)清理，全省不再保留非行政許可審批事項(xiàng)權(quán)力類別?！度⌒姓S可事項(xiàng)目錄（2015年）》明確，不入目錄的一律不得再行審批。

以審批改革為核心的“四張清單”制度建設(shè)，為企業(yè)松綁，激活了市場的活力；而“一張網(wǎng)”的構(gòu)建，則是為企業(yè)和公民個人提供了快捷、高效的服務(wù)。

浙江東陽人王東衛(wèi)這幾年在青海西寧工作，繳納醫(yī)保是件麻煩事兒。幾天前，他試著登錄 “浙江政務(wù)服務(wù)”手機(jī)APP，成功繳納了醫(yī)保費(fèi)用。

“以前，每年都要回東陽幾趟，既費(fèi)時又費(fèi)錢?，F(xiàn)在好了，用手機(jī)操作就完成了，我們在西寧可以安心工作了?！蓖鯑|衛(wèi)說。

目前，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)一公共支付平臺已覆蓋全省75個縣（市、區(qū)），實(shí)現(xiàn)個人社保信息查詢、網(wǎng)上申請交通違法罰款、考試報名繳費(fèi)等多項(xiàng)功能，已為超過140萬人提供網(wǎng)上服務(wù)，政務(wù)網(wǎng)要為老百姓提供“一站式”服務(wù)。據(jù)介紹，“一張網(wǎng)”現(xiàn)已接入31個主要執(zhí)法部門的1800余項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)，覆蓋率達(dá)68%以上。截至今年3月底，入網(wǎng)辦件超過1260萬筆，今年以來日均辦件超過10萬筆。

此外，“負(fù)面清單”積極推進(jìn)，制訂了政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄，開展企業(yè)獨(dú)立選址投資項(xiàng)目50天高效審批改革試點(diǎn)，推進(jìn)企業(yè)“零地”技改項(xiàng)目不再審批改革；權(quán)力清單持續(xù)“瘦身”，省級部門行政職權(quán)由原來的1.23萬項(xiàng)縮減至4092項(xiàng)，同時建立健全清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制、考核評價機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制以及與浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的銜接機(jī)制等；責(zé)任清單進(jìn)一步“強(qiáng)身”，厘清省級部門主要職責(zé)543項(xiàng)，市級平均主要職責(zé)496項(xiàng)，縣級平均主要職責(zé)448項(xiàng)；財政專項(xiàng)資金全過程管理信息網(wǎng)上公開，并將改革與設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金相結(jié)合，總額200億元的省產(chǎn)業(yè)基金支持7大產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

隨著“四張清單一張網(wǎng)”改革的深入，手握公權(quán)的人，工作習(xí)慣正在慢慢發(fā)生變化……“現(xiàn)在處長做決策都會對照權(quán)力清單和責(zé)任清單，就連廳長都經(jīng)常問我，某項(xiàng)決策是否符合清單規(guī)定?！闭憬…h(huán)保廳法規(guī)處副處長陳云娟有著如此切身的感受。

“省委、省政府出臺的‘四張清單一張網(wǎng)猶如風(fēng)向標(biāo)和指揮棒，為公職人員和市場主體的行為劃定了底線，也亮明了紅線?！闭憬髮W(xué)范柏乃教授表示。

遏制“拍腦袋決策”

衡量政府行為合法性的一個重要標(biāo)準(zhǔn)是：政府重大行政決策是否按規(guī)則和程序“出牌”。然而以往，一些地方“決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”干部不時進(jìn)入公眾視線，政府公信力也因此受損。

2016年年初，寧波象山縣法制辦的工作人員來到鶴浦鎮(zhèn)，對水糊涂二期圍涂工程進(jìn)行考核，“這個項(xiàng)目列入了縣2015年重大行政決策，我們要看這個工程進(jìn)程中，公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定等程序有沒有落實(shí)到位。”工作人員徐芳芳說，從立項(xiàng)到工程實(shí)施的所有過程，法制辦都會進(jìn)行監(jiān)督。

據(jù)悉，浙江省象山縣率先對重大行政決策事項(xiàng)實(shí)行清單管理，并規(guī)定在每年3月底之前公布當(dāng)年的重大行政決策目錄。

記者了解到，早在2005年，浙江省政府即出臺了《關(guān)于健全完善科學(xué)民主決策制度規(guī)定的通知》，提出建立公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，健全重大事項(xiàng)決策的規(guī)則和程序。而去年，浙江省出臺《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》，更是將如何遏制“翻燒餅”“拍腦袋”納入了法治化軌道，重塑了政府決策程序。規(guī)定將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。

規(guī)定給出了決策的“路線圖”：有關(guān)決策事項(xiàng)中有直接涉及相關(guān)群體切身利益或者公眾普遍關(guān)注的問題，要組織公眾參與；決策事項(xiàng)如果專業(yè)性較強(qiáng)，要組織專家論證；決策事項(xiàng)中涉及公共安全、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等方面，要組織風(fēng)險評估；決策方案出來后，要進(jìn)行合法性審查；決策方案經(jīng)合法性審查通過后，再由決策機(jī)關(guān)集體討論決定。同時規(guī)定還建立了倒查責(zé)任、實(shí)行終身責(zé)任追究制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)決策民主化、科學(xué)化方面起到“倒逼”作用。

“這一規(guī)定的實(shí)施遏制了‘拍腦袋決策，老百姓對重大行政決策也有了發(fā)言權(quán)。”省政府立法咨詢專家陳東升認(rèn)為，通過對話、溝通、協(xié)商，既可以集思廣益、凝聚共識，又可以協(xié)調(diào)各方利益，有利于決策方案更科學(xué)可行、更好實(shí)施。

法治政府需要法治人才。但客觀而言，我們的官員畢竟都不是法學(xué)背景出身，更不是法律專家，因此需要借助專業(yè)“外腦”，來提高以法治方式處理問題的能力。

2014年，浙江率先全面推行法律顧問制度，時任省長李強(qiáng)給新聘任的7位省政府法律顧問頒發(fā)了證書；2015年，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行政府法律顧問制度的意見》，進(jìn)一步建立健全以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問工作機(jī)制。

從早期為政府擔(dān)任代理人參加訴訟，到如今協(xié)助政府審查法律文書、為政府重大決策事項(xiàng)提供法律意見，從以往的“事后處理”到如今的“事前審查、事中跟進(jìn)”，法律顧問的服務(wù)范圍越來越寬。截至2015年底，浙江省、市、縣三級政府已全部擁有政府法律顧問，1262個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道中有1245個擁有法律顧問，在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮了積極作用。

“紅頭文件”在很多人心目中，代表正式權(quán)威、不可置疑，但是由于種種原因，一些地方紅頭文件泛濫問題突出。浙江高度重視行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，先后公布印發(fā)了《浙江省行政規(guī)范性文件備案審查實(shí)施辦法》《浙江省人民政府關(guān)于推行行政規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度的意見》等，到2013年底，全省縣級以上人民政府全面實(shí)行行政規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布。

據(jù)悉，2015年，浙江省、市、縣三級共對6108件規(guī)范性文件進(jìn)行了備案審查，發(fā)現(xiàn)存在違法或不當(dāng)內(nèi)容的文件196件，及時予以糾錯；組織開展省政府及省政府辦公廳行政規(guī)范性文件全面清理，宣布失效和廢止共184件。行政機(jī)關(guān)合同的合法性審查工作也有序開展，全省各級法制機(jī)構(gòu)共審查各類合同1592件，其中省、市兩級合同標(biāo)的總額達(dá)3421.40億元。

民眾和行政機(jī)關(guān)當(dāng)面“對辯”

內(nèi)河電魚、無證經(jīng)營、違規(guī)裝修、油煙擾民……在浙江，一頂“大蓋帽”已統(tǒng)管百姓事。針對行政執(zhí)法中存在多頭執(zhí)法、相互推諉等問題，浙江較早啟動綜合行政執(zhí)法體制改革：橫向擴(kuò)權(quán)，解決“權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法”問題；縱向向鎮(zhèn)（街道）基層延伸，推進(jìn)執(zhí)法重心下移。

2010年，義烏市綜合行政執(zhí)法局佛堂大隊(duì)集中行使原由工商行政、環(huán)境保護(hù)等23個政府部門行使的2163項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)；2014年，嘉興、舟山兩市被確定為全面綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)。

2015年2月，省政府下發(fā)《關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的意見》。目前，全省11個設(shè)區(qū)市均被國家列入全國綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)。全省市縣建立綜合行政執(zhí)法局，集中行使21個方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查權(quán)，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，及時解決百姓身邊事。

同時，浙江省還推出兩個配套改革措施：各級政府建設(shè)統(tǒng)一、便民、高效的政務(wù)咨詢投訴舉報平臺，改變各部門自行受理舉報、自己監(jiān)督執(zhí)法、自我評價考核的現(xiàn)狀；建立健全行政執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展行政執(zhí)法。

為公正執(zhí)法，浙江著力規(guī)范行政執(zhí)法行為，出臺《浙江省城市管理相對集中行政處罰權(quán)條例》，大力推行行政執(zhí)法公開，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，健全完善行政執(zhí)法過錯追究制度和錯案追究制度。

為了讓行政處罰更公開透明，浙江頒布行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法，明確行政處罰裁量基準(zhǔn)的界定、制定、適用等問題；全面推行行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開，各地、各部門在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上公開行政處罰結(jié)果信息59萬多條；并在寧波、溫州等8個市、縣（市、區(qū)）開展了行政執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)。

隨著法治浙江建設(shè)的推進(jìn)，群眾訴求渠道更加暢通，行政復(fù)議、行政調(diào)解、仲裁、信訪投訴處理等矛盾糾紛化解工作得到加強(qiáng)；政府負(fù)總責(zé)，政府法制機(jī)構(gòu)牽頭，各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體的行政調(diào)解工作格局初步形成。

2015年9月，全國首個行政復(fù)議局在義烏成立。該局承攬了絕大部分的行政復(fù)議管轄權(quán)，市級相關(guān)部門不再受理行政復(fù)議案件，對復(fù)雜案件要舉行聽證會，群眾可以和行政機(jī)關(guān)當(dāng)面“對辯”。自成立以來，復(fù)議案件直接糾錯率達(dá)22%。今年1月至5月中旬，已收到行政復(fù)議申請134件，較去年同期增長300%，是同級法院同期行政案件數(shù)的1.7倍，信訪案件數(shù)也大幅下降。2015年，全省各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)共辦理行政復(fù)議案件8612件，結(jié)案率89.8%。

近年來，行政訴訟案件呈逐年上升態(tài)勢，但在行政訴訟中難見“官影”，“一把手”出庭率更是不足千分之二。為推進(jìn)依法行政，2014年11月1日，《行政訴訟法修正案》出臺，今后，法院審理行政訴訟案，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴。而浙江省早在2011年就下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的通知》，要求行政首長按法院傳票及時出庭應(yīng)訴。

2015年5月6日，時任衢州市副市長趙建林出現(xiàn)在市中院審理的一起村民告市政府案的被告席。這本是一起不算復(fù)雜的案子，但趙建林出庭應(yīng)訴讓案件變得不同尋常。該案成為新《行政訴訟法》實(shí)施后，衢州市首例被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件。

在被告席上坐了一個多小時的趙建林，在庭審結(jié)束后接受采訪時表示：“村民以法律為武器， 把政府告上法庭，這其實(shí)是依法維權(quán)的一種表現(xiàn)。這和上訪甚至鬧訪相比，是一種文明和進(jìn)步。我今天作為市政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是第一次，但我覺得這也是行政機(jī)關(guān)依法行政的一部分，也再一次提醒我們，各級行政機(jī)關(guān)不論做決策還是抓落實(shí)，依法行政這根弦要時時刻刻體現(xiàn)出來?！?/p>

“此次市長出庭是一種姿態(tài)，有利于提升政府的形象，是對法律和對老百姓的尊重，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)成為常態(tài)?！贬橹菔兄屑壢嗣穹ㄔ涸洪L魏新璋表示。

依法行政是依法治國的中心環(huán)節(jié)和具體落實(shí)，直接關(guān)系人民群眾的切身利益，也直接關(guān)系黨委和政府的公信力。習(xí)近平同志在2006年4月召開的浙江省委十一屆十次全會上指出，依法規(guī)范行政權(quán)力、全面建設(shè)法治政府是建設(shè)法治浙江的關(guān)鍵所在，要按照“職權(quán)法定、依法行政、有效監(jiān)督、高效便民”的要求，切實(shí)把依法行政落實(shí)到政府工作的各個環(huán)節(jié)、各個方面，努力建設(shè)法治政府。

堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，一任接著一任干。種種事實(shí)證明，十年間，浙江建設(shè)職權(quán)法定、依法行政、有效監(jiān)督、高效便民法治政府的步伐有力而踏實(shí)。