立法撬動(dòng)法治進(jìn)程

吳江

十年來(lái)，省人大常委會(huì)共制定（修訂）地方性法規(guī)112件，修改和廢止74件，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市和景寧畬族自治縣報(bào)批法規(guī)116件，為法治浙江建設(shè)和浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

緊扣改革重點(diǎn)，發(fā)揮立法引領(lǐng)功能

近年來(lái)，省委先后作出了全面實(shí)施“四大國(guó)家戰(zhàn)略”和“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”，“建設(shè)美麗浙江、創(chuàng)造美好生活”，開(kāi)展“三改一拆”“五水共治” 以及“補(bǔ)短板”等一系列決策部署。省人大常委會(huì)及時(shí)跟進(jìn)，緊扣省委和全省工作大局，做好立法與改革決策相銜接，及時(shí)將關(guān)系浙江改革發(fā)展和民生保障急需的法規(guī)項(xiàng)目列入立法計(jì)劃并制定出臺(tái)，發(fā)揮好立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

民間借貸一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題，如何規(guī)范化、陽(yáng)光化破冰前行？2013年11月， 《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》在省十二屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過(guò)。

這是全國(guó)首部金融地方性法規(guī)和首部專門(mén)規(guī)范民間金融的法規(guī)，它的出臺(tái)對(duì)防范化解民間金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)民間融資市場(chǎng)秩序，促進(jìn)溫州民間金融不斷規(guī)范有重要意義。

立法就是要為重大改革保駕護(hù)航。近些年，浙江省人大圍繞“四大國(guó)家戰(zhàn)略”，出臺(tái)了《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》、關(guān)于保障和促進(jìn)義烏市國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)工作的決定。圍繞保障和推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，先后制定出臺(tái)了高新技術(shù)促進(jìn)條例、信息化促進(jìn)條例、企業(yè)商號(hào)管理和保護(hù)規(guī)定、專利條例、關(guān)于促進(jìn)全面深化改革再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的決定等法規(guī)決定，通過(guò)立法手段進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，保護(hù)科學(xué)創(chuàng)新，從而不斷釋放制度紅利，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2013年2月，省政府決定在全省深入開(kāi)展舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑（簡(jiǎn)稱“三改一拆”）三年行動(dòng)。

“三改一拆”就是一項(xiàng)執(zhí)法大行動(dòng)，必須用法治思維和法治手段開(kāi)展工作。據(jù)省人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，圍繞“三改一拆”，省人大常委會(huì)法工委迅速啟動(dòng)《浙江省違法建筑處置規(guī)定》的立法程序，當(dāng)年就制定出臺(tái)了這部地方性法規(guī)，為全省“三改一拆”工作提供了強(qiáng)有力的法律支撐。此外，浙江省人大還出臺(tái)了國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例、宗教事務(wù)條例等。圍繞“五水共治”這個(gè)全省工作中心，及時(shí)出臺(tái)了水土保持條例、飲用水水源保護(hù)條例、水污染防治條例、河道管理?xiàng)l例、加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖污染防治促進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的決定。

圍繞G20峰會(huì)保障，出臺(tái)了關(guān)于授權(quán)省及設(shè)區(qū)的市人民政府為保障二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十一次峰會(huì)籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定，明確規(guī)定“在G20峰會(huì)籌備、舉辦期間及延后期限內(nèi)，省及設(shè)區(qū)的市人民政府針對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和影響，在采取常規(guī)管理措施尚不能滿足保障峰會(huì)圓滿順利舉辦的各項(xiàng)要求的情況下，可以根據(jù)必要、適度的原則，通過(guò)規(guī)章或者決定的形式在公共安全、社會(huì)治安、交通運(yùn)輸、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域規(guī)定臨時(shí)性行政措施，并組織實(shí)施”。

另外，圍繞省委部署的“補(bǔ)短板”工作，開(kāi)展省十二屆人大及其常委會(huì)立法調(diào)研項(xiàng)目庫(kù)的調(diào)整工作，查找立法選項(xiàng)上存在的短板，將與科技創(chuàng)新、交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等密切相關(guān)的29件法規(guī)列入立法調(diào)研項(xiàng)目庫(kù)。

這些法規(guī)項(xiàng)目和決定緊扣黨委中心工作，密切聯(lián)系浙江實(shí)際，體現(xiàn)地方特色，為我省的改革發(fā)展提供了有力的法制保障。

緊扣民生福祉，體現(xiàn)地方特色

法不察民之情而立則不成。十年來(lái)，省人大常委會(huì)在立法中始終堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持把保障權(quán)利作為立法調(diào)整和規(guī)范的核心，以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為立法工作的核心價(jià)值取向，正確處理公權(quán)與私權(quán)、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、管理與服務(wù)的關(guān)系，發(fā)揮好立法作為社會(huì)利益“平衡器”的功能，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

隨著城市化的推進(jìn)，在一些地方，“城管”與“小販”暴力沖突時(shí)有上演。在“臉皮”和“肚皮”拉鋸戰(zhàn)中，亟需立法來(lái)化解這對(duì)“冤家”。

從2009年1月1日起，《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》頒布施行。條例的主要內(nèi)容為將原先由建設(shè)、公安、環(huán)保、工商等部門(mén)行使的全部或部分行政處罰權(quán)在經(jīng)依法批準(zhǔn)后交由城市管理行政執(zhí)法部門(mén)執(zhí)行。條例為權(quán)力設(shè)定“規(guī)矩”，重點(diǎn)對(duì)執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法協(xié)作和執(zhí)法監(jiān)督等制度作了規(guī)定，突出強(qiáng)調(diào)執(zhí)法與教育、疏導(dǎo)、服務(wù)相結(jié)合，保證行政執(zhí)法的社會(huì)效果。據(jù)介紹，這部條例是實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度以來(lái)，我國(guó)第一部由省級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。

立法就是要在矛盾焦點(diǎn)上劃杠杠。在制定國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例時(shí)，省人大注重保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)利，明確因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，需經(jīng)百分之九十以上被征收人同意，方可進(jìn)行舊城區(qū)改建，被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋建筑面積應(yīng)當(dāng)不小于被征收房屋的建筑面積。

法律不僅要有剛性，也要有人文的關(guān)懷。在制定未成年人保護(hù)條例時(shí)，首次在地方性法規(guī)中規(guī)定未成年人違法和輕罪犯罪記錄消滅制度，消除對(duì)違法和輕罪犯罪的未成年人的社會(huì)歧視，加大對(duì)未成年人權(quán)益保護(hù)力度。此外，在促進(jìn)民生福祉方面，還制定出臺(tái)物業(yè)管理?xiàng)l例、安全生產(chǎn)條例、全民健身?xiàng)l例、社會(huì)救助條例等法規(guī)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)民生權(quán)益的保護(hù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，創(chuàng)造美好生活。

立法的重點(diǎn)是“管不管用”“好不好用”。立足解決實(shí)際問(wèn)題、提高立法的可操作性是地方立法的基本原則和生命所在。省人大常委會(huì)在立法中牢牢把握這一基本原則，以實(shí)踐需求為導(dǎo)向，以解決問(wèn)題為目標(biāo)，通過(guò)切實(shí)可行的制度設(shè)計(jì)解決浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的難題。

在制定《浙江省流動(dòng)人口居住登記條例》過(guò)程中，注重通過(guò)法律手段加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理，針對(duì)浙江資源少、流動(dòng)人口多的特點(diǎn)，條例廢除了暫住證制度，明確了居住證的申領(lǐng)條件，強(qiáng)調(diào)實(shí)行流動(dòng)人口全面登記制度，并規(guī)定了用人單位、房屋出租人、物業(yè)服務(wù)單位、中介機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人報(bào)送流動(dòng)人口信息的責(zé)任義務(wù)，從而確保準(zhǔn)確掌握流動(dòng)人口信息，引導(dǎo)流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

此外，圍繞推動(dòng)民主政治建設(shè)，相繼出臺(tái)各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督、實(shí)施村委會(huì)組織法辦法、村委會(huì)選舉、實(shí)施代表法辦法、政府非稅收入管理、企業(yè)民主管理等法規(guī)，保障和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)政治權(quán)利，夯實(shí)民主法治建設(shè)的基礎(chǔ)。

緊扣立法民主，提高立法質(zhì)量

立法就是求取最大的社會(huì)公約數(shù)。“拓寬公民有序參與立法途徑”是十八屆四中全會(huì)對(duì)立法提出的明確要求。省人大常委會(huì)結(jié)合我省立法工作實(shí)際，堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，不斷完善公民參與立法工作機(jī)制。

2015年1月25日，浙江省十二屆人大三次會(huì)議高票通過(guò)《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》。這是國(guó)內(nèi)首部由人代會(huì)通過(guò)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)專門(mén)性法規(guī)，也是自2001年以來(lái)浙江省首個(gè)提請(qǐng)人代會(huì)審議通過(guò)的地方性法規(guī)。

立法期間，省人大共收到省人大代表和各方面反饋的意見(jiàn)建議2000余條，法委、法工委逐條研究、反復(fù)斟酌、慎重取舍，對(duì)條例草案作了多次修改，盡量吸納合理意見(jiàn)建議。民意在浙江省人大立法工作中的分量不斷“加碼”。

為使條例更具民意基礎(chǔ)，這次立法開(kāi)通了上層與基層的“直通車”，30位省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表以及全體省人大常委會(huì)組成人員都進(jìn)駐代表聯(lián)絡(luò)站，專門(mén)就條例草案直接聽(tīng)取基層代表和群眾的意見(jiàn)。這樣大規(guī)模的“開(kāi)門(mén)納諫”不僅在浙江地方立法史上前所未有，在全國(guó)范圍內(nèi)也是罕見(jiàn)。

在制定城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例時(shí)，浙江省人大聯(lián)合浙江在線等網(wǎng)站與網(wǎng)友進(jìn)行在線交流，探索立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的互動(dòng)交流新機(jī)制；制定實(shí)施食品安全法辦法時(shí)，首次舉行立法公聽(tīng)會(huì)，將立法聽(tīng)證會(huì)議題公開(kāi)、程序規(guī)范的特點(diǎn)和座談會(huì)程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)相結(jié)合，使立法更有效地集中民意、匯聚民智。

2014年4月開(kāi)始，浙江省人大常委會(huì)進(jìn)行立法機(jī)制改革，試水省人大代表分專業(yè)、有重點(diǎn)參與立法工作機(jī)制，目的是讓代表挑選更擅長(zhǎng)、感興趣的法規(guī)，有針對(duì)性地參加省人大常委會(huì)組織的立法調(diào)研、討論和審議等活動(dòng)，深層次參與法規(guī)制定。該機(jī)制立足代表的意愿和興趣，區(qū)別代表的專業(yè)和特長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)代表深入、全程參與立法，從而發(fā)揮代表的積極作用。據(jù)悉，該機(jī)制實(shí)施兩年多來(lái)，已經(jīng)有100多位代表參加了相關(guān)法規(guī)的立法，得到了代表們的普遍認(rèn)同。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)這項(xiàng)機(jī)制予以了充分肯定，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法制工作簡(jiǎn)報(bào)專題予以刊發(fā)，并在全國(guó)地方立法研討會(huì)上作專門(mén)介紹和經(jīng)驗(yàn)推廣。

此外，省人大常委會(huì)還建立了立法基層聯(lián)系點(diǎn)工作制度，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村（居）委會(huì)、企業(yè)以及其他符合條件的社會(huì)機(jī)構(gòu)中確定27個(gè)單位作為立法基層聯(lián)系點(diǎn)，依托聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展立法調(diào)研、征集群眾意見(jiàn)，不斷擴(kuò)大人民群眾對(duì)立法活動(dòng)的有序參與。

緊扣立法能力建設(shè)，推動(dòng)“市級(jí)立法”落地

2016年1月，經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，溫州市人大常委會(huì)頒布了《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，2016年自3月1日起施行。這是溫州制定的首部地方性法規(guī)，也是我省新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市出臺(tái)的第一部法規(guī)。

這部法規(guī)的誕生，對(duì)溫州乃至全省都有著特殊意義。溫州市人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，溫州一直以來(lái)都是改革先行，素有敢闖敢拼、勇于創(chuàng)新的精神。由于沒(méi)有地方立法權(quán)，導(dǎo)致一些改革探索無(wú)法開(kāi)展，或者沒(méi)辦法深入推進(jìn)。據(jù)悉，溫州的全國(guó)人大代表曾連續(xù)20多年向全國(guó)人大常委會(huì)提出批準(zhǔn)其升級(jí)為“較大的市”的建議，就是為了獲得地方立法權(quán)，解決社會(huì)管理創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中遇到的法制障礙。

2015年3月，新修改的立法法明確規(guī)定將地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，并由省級(jí)人大常委會(huì)確定新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間。

浙江認(rèn)真貫徹落實(shí)中央精神和立法法規(guī)定，積極穩(wěn)妥推進(jìn)除杭州、寧波以外9個(gè)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)工作，取得了顯著成效。2015年7月和9月，省人大常委會(huì)分兩次，分別確認(rèn)了溫州等9個(gè)設(shè)區(qū)的市可以行使地方立法權(quán)。至此，我省在全國(guó)較早實(shí)現(xiàn)了所有設(shè)區(qū)的市都可以行使地方立法權(quán)。

省人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作高度重視，在新修改的立法法公布后的第一時(shí)間召開(kāi)全省九個(gè)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)座談會(huì)，聽(tīng)取對(duì)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)有關(guān)事宜的意見(jiàn)，明確九個(gè)設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的時(shí)間主要以立法能力基本條件的具備情況作為標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)立法能力基本條件提出了具體的要求。

同時(shí)，省人大常委會(huì)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市人大立法能力的培訓(xùn)和指導(dǎo)，實(shí)施立法工作人員上掛鍛煉計(jì)劃，法委、法工委派員赴各地進(jìn)行培訓(xùn)，并建立健全報(bào)批法規(guī)的審查的指導(dǎo)工作機(jī)制，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法技術(shù)程序和制度規(guī)范建設(shè)予以指導(dǎo)。在各方的共同努力下，9個(gè)設(shè)區(qū)的市較快適應(yīng)了立法工作的要求，立法能力和水平有了較大的提高，目前各市都已經(jīng)制定出了本市的地方性法規(guī)。

質(zhì)量是地方立法的生命線。“在立法導(dǎo)向上，要充分認(rèn)識(shí)設(shè)區(qū)的市地方立法的特點(diǎn)，切實(shí)針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行立法，需要解決什么問(wèn)題就規(guī)定什么，需要幾條就規(guī)定幾條，立‘一頁(yè)頁(yè)的法而不是立‘一本本的法，切實(shí)增強(qiáng)地方立法的針對(duì)性和可操作性。”據(jù)省人大常委會(huì)法工委的同志介紹，接下來(lái)，省人大常委會(huì)將進(jìn)一步加大指導(dǎo)力度，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)助推各設(shè)區(qū)的市提高地方立法質(zhì)量，確保我省設(shè)區(qū)的市地方立法工作整體走在全國(guó)前列，從而真正開(kāi)啟我省地方立法的新時(shí)代，更加有力地推進(jìn)我省民主政治建設(shè)和法治浙江建設(shè)。 攝影 蔡榮章