人大代表換屆選舉若干問題研究

閔行區(qū)人大工作研究會重點課題研究小組

人大代表換屆選舉是政治性、法律性、程序性都很強的一項工作。加強對人大代表選舉理論和實踐問題的研究，對完善人民代表大會制度、推動人大工作創(chuàng)新發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義。本文擬根據(jù)法律和政策要求，對人大代表換屆選舉的目標(biāo)進行分層和梳理，并對實現(xiàn)目標(biāo)的具體途徑和方法進行探討，提出若干可操作性的措施，為做好2016年的人大代表換屆選舉工作提供參考。

一、人大代表換屆選舉需要實現(xiàn)的主要目標(biāo)

對于人大代表換屆選舉工作的目標(biāo)，可以概況為3個層面。一是選舉成功目標(biāo)，即依法把一定數(shù)量的代表成功選舉出來，并確保代表結(jié)構(gòu)總體上符合要求。二是代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)，即通過換屆選舉，使代表結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，代表的整體素質(zhì)和能力得到提升，從而為下一屆人大工作的開展打好基礎(chǔ)。三是政治和社會效果目標(biāo)，即把人大代表的換屆選舉，作為促進民主法治的一個重要抓手，通過充分發(fā)揚民主，嚴(yán)格依法辦事，讓人民群眾切實感受到社會主義民主的優(yōu)越性和法治的進步，讓人民代表大會制度更加深入人心，從而增強道路自信、制度自信和理論自信。

以下對選舉三個層面的目標(biāo)進行具體分析：

（一）順利實現(xiàn)有關(guān)選舉的各項主要指標(biāo)和任務(wù)

從歷年的做法和經(jīng)驗來看，涉及選舉的評價指標(biāo)，主要包括以下幾個方面：一是衡量選舉組織工作質(zhì)量的相關(guān)指標(biāo)。包括選民登記率、選民參加投票率、選舉一次性成功率等。二是衡量代表結(jié)構(gòu)情況的相關(guān)指標(biāo)。主要包括保證黨員和非黨代表比例、婦女代表比例，保持連任代表比例，提高工人和農(nóng)民代表的比例，降低黨政干部代表的比例等。

（二）進一步優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)

人大代表是人大工作的主體，代表的責(zé)任意識、知識結(jié)構(gòu)和能力水平在很大程度上影響了人大的整體工作水平。代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化，可以從以下幾個方面設(shè)定工作目標(biāo)：一是提高代表的廣泛性。要著力提高工人、農(nóng)民、非公經(jīng)濟人士、專業(yè)人士比例。二是提高代表的有效性。首先，為了保證代表有時間和精力履行職務(wù)，應(yīng)降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、國有企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的比例；其次，要努力避免不同層級代表之間、黨代表和人大代表之間、人大代表和政協(xié)委員之間的身份重疊；再次，做好連任代表的推薦工作，使連任代表成為新一屆代表中的骨干，并發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用。三是統(tǒng)籌考慮代表的專業(yè)性。人大開展預(yù)算監(jiān)督、法律監(jiān)督等工作過程中，涉及大量專業(yè)性問題，適當(dāng)增加代表中財經(jīng)、法律、科技等方面的專業(yè)人士，有利于提高人大監(jiān)督的有效性。

（三）讓選舉過程成為推進我區(qū)民主法治的重大實踐

對于這一目標(biāo)的實現(xiàn)，可以從以下幾個方面進行評判：一是選民的知情和參與情況，包括非戶籍人口登記和參選的情況；二是選舉組織工作的規(guī)范程度，即選舉組織工作的各個環(huán)節(jié)是否存在明顯違規(guī)甚至違法的情況；三是對選民民主權(quán)利的尊重，即是否存在限制、打擊選民合法權(quán)益等情況；四是對選舉工作投訴、控告等事件的發(fā)生情況。

二、實現(xiàn)目標(biāo)的途徑和具體措施建議

實現(xiàn)換屆選舉工作的主要目標(biāo)，需要對選舉工作的整個流程進行細(xì)化分解，統(tǒng)籌考慮，從組織上、程序上、方法上采取有效可行的措施。

（一）做實選舉前期調(diào)研

前期調(diào)研要著力解決好以下幾個方面的問題：

1、全面了解和把握選舉面臨的形勢和問題，作出分析預(yù)判，并思考可能的應(yīng)對措施，制定相關(guān)預(yù)案。一是要了解基層干部、選民的思想動態(tài)，尤其是選民對民主和法治的新訴求，以及對選舉可能產(chǎn)生的影響。二是要提前掌握可能影響選舉的重要情況，如互聯(lián)網(wǎng)和自媒體對選舉工作帶來的影響，個別地方的群體性信訪問題、干群關(guān)系問題等。

2、摸清選舉單位和選民分布情況。要著力摸清兩個方面的情況：一是區(qū)域內(nèi)年滿18周歲的戶籍人口數(shù)及常住人口情況（包括人戶分離情況）；二是區(qū)域內(nèi)機關(guān)、企事業(yè)單位數(shù)量、分布情況，以及這些單位的注冊地、實際經(jīng)營地、參與選舉的意愿、具有選民資格的人數(shù)等具體情況。

3、提出選區(qū)劃分的初步構(gòu)想。選區(qū)劃分應(yīng)統(tǒng)籌考慮幾個方面的因素：一是要把握選區(qū)的大小，按照每一選區(qū)選一至三名代表的標(biāo)準(zhǔn)確定選區(qū)的大??；二是要把握均衡原則，使各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等；三是要便于選民參加選舉活動，便于選舉組織工作的進行；四是便于選舉過程中選民了解候選人，便于代表當(dāng)選以后聯(lián)系選民，以及便于選民監(jiān)督代表。

（二）發(fā)揮好選舉委員會的組織指導(dǎo)作用

建議從以下幾個方面對其工作機制、工作任務(wù)等進行明確。

1、完善工作機制。一是要明確選舉委員會、選舉辦公室、選舉工作組的工作職責(zé)和分工，推進選舉組織工作的規(guī)范化。二是要明確選舉過程中重大問題、突發(fā)事件、一般業(yè)務(wù)問題的處理程序和機制。三是要抓好會務(wù)、調(diào)研、簡報、檔案等日常工作的開展，確保各項工作有條不紊。

2、加強對選舉工作人員的培訓(xùn)。一是要提高培訓(xùn)的計劃性。要提前對培訓(xùn)對象、內(nèi)容、時間等作出具體安排，制定系統(tǒng)的培訓(xùn)方案。二是要提高培訓(xùn)的針對性。區(qū)分不同對象，進行分層次培訓(xùn)。對骨干人員的培訓(xùn)，如各街鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)人、人大秘書、區(qū)人大機關(guān)干部、選舉工作組人員，要提前進行全面系統(tǒng)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批核心業(yè)務(wù)骨干。對一般工作人員的培訓(xùn)，可根據(jù)選舉的時間節(jié)點安排。三是要通過集中培訓(xùn)、案例分析、經(jīng)驗交流、個別指導(dǎo)等多種形式，提高培訓(xùn)的有效性。

3、及時對選舉工作提出具體指導(dǎo)意見。選舉工作涉及的環(huán)節(jié)較多、各個選舉單位的情況差異較大，難免會出現(xiàn)法律和文件中沒有明確規(guī)定的問題。對于普遍性問題，選舉委員會要及時提出書面的指導(dǎo)意見，統(tǒng)一操作標(biāo)準(zhǔn)。對于個性問題，要注重進行個別指導(dǎo)和現(xiàn)場指導(dǎo)。

（三）依法扎實做好選民登記工作

依法做好選民登記，是保障公民選舉權(quán)的一項重要基礎(chǔ)性工作。要通過進一步完善技術(shù)手段、細(xì)化工作措施、加強協(xié)調(diào)配合，來扎實有效地做好選民登記工作。

1、進一步做好同公安部門的對接工作。加強同公安部門的溝通協(xié)調(diào)，一是要及時、全面、準(zhǔn)確地獲取區(qū)域范圍內(nèi)的選民信息資料，掌握選民登記的進展情況；二是要及時掌握被剝奪選舉資格人員情況和恢復(fù)選舉資格人員情況。通過同公安部門的數(shù)據(jù)進行比對，減少“錯登”、“漏登”現(xiàn)象。

2、做好選民登記硬件和軟件準(zhǔn)備工作。選民登記將更加普遍地采取電腦、網(wǎng)絡(luò)、刷卡等現(xiàn)代信息技術(shù)手段。對此，一是要用好上屆選舉時選民登記庫數(shù)據(jù)，以便參考和對照；二是要從硬件上做好準(zhǔn)備工作，提前做好相關(guān)硬件的采購、維護工作；三是要做好相關(guān)人員的培訓(xùn)，尤其是一線操作人員，確保工作人員能熟練使用相關(guān)設(shè)備和軟件。

（四）抓好代表候選人的推薦、確定和介紹

代表候選人的推薦、確定和介紹環(huán)節(jié)，對選舉結(jié)果有重要而直接的影響。由于法律規(guī)定比較原則，這一環(huán)節(jié)的規(guī)范化程度相對較低。另一方面，也為我們在法律框架下創(chuàng)新具體方式方法、完善相關(guān)工作提供了較大的探索空間。

1、充分保障選民的推薦權(quán)。選舉法賦予了政黨、團體和選民個人廣泛的推薦權(quán)，各個選舉組織機構(gòu)，應(yīng)充分保障選民的推薦權(quán)，避免為了減少確定正式候選人過程中的“麻煩”，而出現(xiàn)以種種借口不提供候選人推薦表等限制選民推薦權(quán)的情況發(fā)生。

2、改進正式代表候選人的產(chǎn)生機制。對正式代表候選人的產(chǎn)生，選舉法規(guī)定比較原則，這就為選舉組織機構(gòu)留下了較大的自由裁量空間，同時也容易產(chǎn)生各種不規(guī)范行為。建議對正式代表候選人的產(chǎn)生程序進一步細(xì)化，提高協(xié)商過程的透明度，提升選舉的公信力。同時，在協(xié)商難度較高的情況下，鼓勵采取預(yù)選，并對預(yù)選的程序作出規(guī)范。

3、探索試行正式候選人公開承諾制。正式代表候選人的確定環(huán)節(jié)，是邁入人大代表門檻的關(guān)鍵性步驟之一。建議探索試行正式代表候選人公開承諾制度，從源頭上解決代表履職的動力和壓力問題。具體做法：由選舉委員會制定一份公開承諾書，以標(biāo)準(zhǔn)清單形式列明當(dāng)選人大代表后每年的最低履職要求。協(xié)商確定正式代表候選人過程中，可建議候選對象書面簽署承諾書一式三份。一份用于正式候選人介紹階段，連同候選人的簡歷和承諾書一起張貼公示；另一份由代表本人留存；還有一份作為代表檔案由人大留存。在正式代表候選人同選民見面時，也可要求本人宣讀承諾書。公開承諾書也可以作為“不稱職代表”退出機制的重要依據(jù)。

4、改進候選人介紹和見面相關(guān)環(huán)節(jié)的工作。一是對代表候選人的信息公示制定明確規(guī)范，包括公示的內(nèi)容、形式、地點，以盡可能提高選民的知情度。二是制定代表候選人與選民見面的操作規(guī)范。

（五）提高投票選舉組織工作的規(guī)范性

選舉投票環(huán)節(jié)，是選舉工作最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是選民參與最集中、關(guān)注度最高的環(huán)節(jié)。從以往的實踐來看，投票選舉環(huán)節(jié)的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性還有諸多改進的空間。

1、制定選舉投票操作指南。要在總結(jié)以往選舉經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定詳細(xì)的選舉投票操作指南，對選票的領(lǐng)取、委托投票行為、流動票箱的設(shè)立和使用、選舉主持、寫票、唱票、計票行為等，提出規(guī)范要求。同時，要加強對各個選區(qū)的巡查和個別指導(dǎo)，確保選舉的規(guī)范要求落到實處。

2、做好計票結(jié)果和選舉結(jié)果的公布。對于設(shè)立多個投票點的，在條件允許的情況下，應(yīng)當(dāng)場點票和計票，公開計票結(jié)果。幾個投票點合并計票的，應(yīng)創(chuàng)造條件讓選民或選民代表觀摩統(tǒng)計選票的過程。選舉結(jié)果應(yīng)以統(tǒng)一的形式、在規(guī)定時間、在每個選區(qū)小區(qū)的醒目位置予以公示。通過過程和結(jié)果的公開透明，提高選舉的公信力。