綠色技術(shù)創(chuàng)新障礙與對策

熊鴻儒

我國正面臨綠色技術(shù)創(chuàng)新不足、國際差距較大、產(chǎn)業(yè)化規(guī)模有限等問題，主要挑戰(zhàn)在于體制機制性障礙，包括：部門及政策協(xié)同性不強、公共投入及經(jīng)濟激勵不足、政府綠色采購制度不健全、技術(shù)推廣保障機制不完善、市場化手段有限及資源環(huán)境價格體系扭曲引發(fā)逆向激勵等。政府當(dāng)前的重要職責(zé)是突破一些體制機制性障礙，為綠色發(fā)展培育創(chuàng)新的土壤。建議以完善機制設(shè)計為核心，強化各層面、各地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，從供給面、需求面和環(huán)境面等三個方向全面構(gòu)建引導(dǎo)、激勵和保障綠色技術(shù)創(chuàng)新的政策體系。

當(dāng)前我國綠色技術(shù)創(chuàng)新的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

（一）我國綠色技術(shù)創(chuàng)新的現(xiàn)狀分析

隨著2009年我國發(fā)展“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”的目標(biāo)提出，對于節(jié)能環(huán)保、新能源及新能源汽車等領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新也引起了全社會高度關(guān)注。國家知識產(chǎn)權(quán)局在2012年發(fā)布的《發(fā)明專利申請優(yōu)先審查管理辦法》第一次正式提出了與綠色技術(shù)相關(guān)專利的優(yōu)先審查制度?？萍疾炕鹁嬷行囊矊ｉT將新能源與高效節(jié)能、環(huán)境保護與資源綜合利用技術(shù)等兩大綠色技術(shù)領(lǐng)域納入全國技術(shù)市場的統(tǒng)計。2009—2013年，我國綠色技術(shù)創(chuàng)新活動呈現(xiàn)以下趨勢。

第一，我國綠色技術(shù)相關(guān)的發(fā)明專利授權(quán)量基本保持快速增長，但增速波動較大。我國綠色技術(shù)發(fā)明專利從2009年的15174件增長到2013年的30910件，年均增長率為19.47%。但是，每年的增長率變動較大，如節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)明專利在2010年曾出現(xiàn)負增長，說明綠色專利產(chǎn)出并不穩(wěn)定，受政策等外部環(huán)境影響較大。

第二，我國綠色技術(shù)相關(guān)的發(fā)明專利授權(quán)量占當(dāng)年發(fā)明專利總授權(quán)量的比重逐步升高，但占比水平不高、絕對量仍舊偏小。2009—2013年，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中綠色相關(guān)發(fā)明專利占比從11.8%穩(wěn)步增至14.9%，但絕對數(shù)量仍舊偏少。與日本、美國等一些發(fā)達國家平均20%以上的水平相比，我國綠色專利的比重也存在顯著差距。

第三，我國綠色技術(shù)相關(guān)的PCT類型發(fā)明專利（即國際認可專利）授權(quán)量占比較低，且超過九成是外國申請人。以2012年、2013年為例，我國七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)明專利授權(quán)中PCT專利的比重分別為23.8%和24.7%，且主要來源于外國申請人（外國在華PCT類型發(fā)明專利授權(quán)占當(dāng)年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)PCT發(fā)明專利授權(quán)比重分別為98.6%和97.9%）。各國在華授權(quán)量最大的產(chǎn)業(yè)是以新一代信息技術(shù)、生物產(chǎn)業(yè)為主，但節(jié)能環(huán)保、新能源等產(chǎn)業(yè)的占比非常低。這不僅顯示我國本土綠色技術(shù)研發(fā)落后，還反映適宜綠色技術(shù)專利保護及應(yīng)用的環(huán)境不夠完善。

第四，我國綠色技術(shù)相關(guān)的技術(shù)交易市場規(guī)模逐步擴大，但占全國技術(shù)交易市場比重增幅偏小、增速趨緩。2009—2013年，新能源與高效節(jié)能領(lǐng)域的技術(shù)合同交易額從401.27億元增至736.54億元，占比卻從13.2%降至9.86%；環(huán)保與資源綜合利用領(lǐng)域的技術(shù)合同交易額從168.69億元增至680.38億元，占比從5.55%增至9.11%。兩類綠色技術(shù)領(lǐng)域的合計成交額占比幾乎未變，大大滯后于電子信息、先進制造等技術(shù)領(lǐng)域的增幅。

（二）我國綠色技術(shù)創(chuàng)新的最大挑戰(zhàn)是體制機制性障礙

我國綠色技術(shù)創(chuàng)新不足、國際差距較大、產(chǎn)業(yè)化規(guī)模有限等問題已十分突出。究其原因，除了過去對綠色發(fā)展不夠重視、企業(yè)研發(fā)能力相對落后及科研成果轉(zhuǎn)化率低、多數(shù)發(fā)達國家缺乏轉(zhuǎn)讓前沿綠色技術(shù)意愿等因素之外，當(dāng)前最大挑戰(zhàn)還是我國綠色發(fā)展所面臨的諸多體制機制性障礙。

一是涉及綠色發(fā)展、環(huán)境保護等領(lǐng)域的政府機構(gòu)較多，相應(yīng)的政策制定和實施在不同部門之間、政策之間的協(xié)同性不強。由于綠色技術(shù)領(lǐng)域眾多，綠色產(chǎn)業(yè)的滲透性強、交叉面廣，使得發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護部、科技部以及國土、水利、海洋、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建等多個部門都對促進綠色技術(shù)創(chuàng)新?lián)撝匾氊?zé)，難免出現(xiàn)多頭管理、資源分散、協(xié)調(diào)困難，甚至部門間相互推諉和指責(zé)，引發(fā)政策孤立或沖突，導(dǎo)致政策體系的結(jié)構(gòu)性失衡。從中央到地方的科技創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制不暢、地方官員政績考核難以量化綠色發(fā)展指標(biāo)等也在一定程度上加劇了部門分割、條塊分割和區(qū)域分割。

二是綠色技術(shù)的公共投入規(guī)模相對有限，以財稅、投融資為代表的經(jīng)濟手段激勵效果不佳。我國綠色技術(shù)項目目前主要依靠政府臨時撥款和政策性貸款，但投入規(guī)模相對有限，且未形成穩(wěn)定的政府投入機制。這主要是受到環(huán)?？傮w支出規(guī)模的限制。2014年我國國家財政環(huán)保支出占GDP比重為0.59%，而一些發(fā)達國家在20世紀70年代起的占比就已達2%，加上地方財政規(guī)模不足、環(huán)保支出差異較大，投入綠色技術(shù)項目的資金更趨緊張。盡管國家自2010年起陸續(xù)設(shè)立了清潔發(fā)展機制基金、清潔生產(chǎn)專項資金及節(jié)能減排專項資金，但因?qū)ｍ椯Y金使用缺乏監(jiān)管及地區(qū)間污染溢出影響，對吸引社會資本參與的拉動效應(yīng)并不強。同時，包括綠色信貸、綠色債券、綠色保險及股權(quán)投資在內(nèi)的綠色金融體系在我國仍處于探索階段，資本市場運作和專業(yè)化中介服務(wù)機構(gòu)等尚不成熟，制約了綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，綠色技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的稅收減免不足、環(huán)境稅收體系尚不健全及中央對地方轉(zhuǎn)移支付效率不高等因素，也影響了地方政府及企業(yè)投入綠色技術(shù)項目的積極性。

三是政府綠色采購起步較晚，制度體系還不夠健全。自從20世紀80年代中后期在一些歐洲國家開始實施政府采購環(huán)境友好產(chǎn)品和服務(wù)以來，政府綠色采購作為一種環(huán)境政策和需求側(cè)創(chuàng)新政策工具逐步成為全球性趨勢。我國2002年頒布了《政府采購法》，也首次為公共綠色采購提供了法律依據(jù)，但相應(yīng)的發(fā)展仍比較緩慢。2013年我國政府采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的比重已近20%，但仍與一些發(fā)達國家有較大差距，關(guān)鍵原因在于采購制度體系設(shè)計的缺陷。如：綠色采購清單覆蓋面偏小，主要體現(xiàn)在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品強制采購和優(yōu)先采購政策上，工程和服務(wù)類項目采購涉及較少。又如，對能否列入節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品清單主要依據(jù)對末端產(chǎn)品功能的界定，對其生產(chǎn)過程是否節(jié)能環(huán)保的評估應(yīng)用不夠。此外，受制于政府采購過于強調(diào)“資金節(jié)約率”等評價標(biāo)準、資金來源不足以及采購預(yù)算信息不透明等因素，很多科技含量高的綠色創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)往往因不具備價格競爭力而難以中標(biāo)。

四是推廣綠色技術(shù)的保障機制仍有待完善，環(huán)保技術(shù)標(biāo)準落后也影響了綠色技術(shù)創(chuàng)新。如，我國在效仿實施發(fā)達國家普遍建立的綠色專利快速審查機制之后，卻因相關(guān)的審批程序未做配套、各地審查標(biāo)準差異大、忽視中小企業(yè)訴求、綠色技術(shù)判定標(biāo)準不清晰及缺乏第三方論證等原因，大大影響了我國綠色專利加速審查制度的實施效果。又如，盡管新環(huán)保法明確了“國家支持環(huán)保研發(fā)和應(yīng)用、鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和信息化建設(shè)”的原則，但一些產(chǎn)業(yè)環(huán)保技術(shù)標(biāo)準與國際接軌程度弱、標(biāo)準修訂滯后、懲罰力度小，相配套的部門、地方法規(guī)仍有缺失。這也嚴重制約了法規(guī)和政策環(huán)境對企業(yè)大規(guī)模采用綠色技術(shù)、實現(xiàn)綠色改造的倒逼作用。

五是市場化激勵手段不足、資源環(huán)境成本的價格體系存在扭曲，造成了綠色技術(shù)創(chuàng)新的逆向激勵。如，為推廣資源有償使用和排污權(quán)交易制度以激勵企業(yè)推行節(jié)能改造，我國已在11個省市開展試點。盡管截至2014年年底試點地區(qū)交易總額累計達53億元，但試點工作仍遭遇重重阻力：排污權(quán)分配及其性質(zhì)尚無明確法律依據(jù)，國家對初始確權(quán)分配至今沒有統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范，排污權(quán)交易二級市場發(fā)育不足。同時，扭曲的資源環(huán)境價格體系引發(fā) “劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向激勵。如，我國天然氣出廠價格長期低于進口價格引發(fā)買賣倒掛現(xiàn)象，這不利于清潔技術(shù)推廣 （如天然氣發(fā)電替代煤電）。

完善綠色技術(shù)創(chuàng)新機制設(shè)計的建議

第一，強化落實不同部門之間、中央與地方之間、不同區(qū)域之間、不同行業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

發(fā)展綠色技術(shù)和綠色產(chǎn)業(yè)，跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的管理協(xié)調(diào)與分工協(xié)作必不可少，必須盡快改變當(dāng)前各自為政、措施沖突、地方保護、行業(yè)分割的不利局面。建議中央層面以 “國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組”為統(tǒng)領(lǐng)，在著力推進提質(zhì)升級發(fā)展中進一步加強對綠色技術(shù)創(chuàng)新的決策統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)解決重大問題、提高行動效率，減少各部門之間的政策沖突。各地也應(yīng)通過建立健全生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，強化綠色技術(shù)創(chuàng)新的協(xié)同合作，形成統(tǒng)籌規(guī)劃、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的組織保障。

第二，全面構(gòu)建引導(dǎo)、激勵和保障綠色技術(shù)創(chuàng)新的政策體系。具體包括三個方向的政策舉措。

一是供給面政策。首先，要積極發(fā)揮政府的引導(dǎo)和扶持作用，重點加強對綠色共性技術(shù)研發(fā)、人才隊伍建設(shè)和中小企業(yè)創(chuàng)新的公共扶持；提高環(huán)保資金的利用效率，形成穩(wěn)定、充足、高效的投入機制，尤其在環(huán)保設(shè)施、生態(tài)修復(fù)、循環(huán)利用、能效改進、重大節(jié)能裝備等薄弱領(lǐng)域。其次，要通過稅收減免、貸款優(yōu)惠、專項資金及財政補貼等公共投入和完善各類公共服務(wù)，發(fā)揮杠桿效應(yīng)以吸引各類社會資本廣泛參與。第三，政府部門除了通過罰款或征稅等方式督促企業(yè)加強節(jié)能減排，更應(yīng)積極推廣排污權(quán)交易、綠色金融等市場化手段來強化對綠色技術(shù)創(chuàng)新的經(jīng)濟激勵。

二是需求面政策。重點之一是著力完善政府綠色采購制度的框架體系，應(yīng)考慮出臺我國的《綠色產(chǎn)品采購法》或盡快修訂已有《政府采購法》的相關(guān)綠色采購內(nèi)容，明確界定專門機構(gòu)及其責(zé)任，并設(shè)置綠色產(chǎn)品標(biāo)準和綠色采購清單。要逐步擴大綠色采購范圍，更關(guān)注節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的全生命周期和科技創(chuàng)新水平，建立科學(xué)的公共綠色采購評價體系，并強化相應(yīng)的組織能力（如環(huán)保部門與采購部門的互動、增加專業(yè)人才等）。重點之二是要積極推進與國際水平接軌的各類綠色技術(shù)標(biāo)準的制定，包括能耗、污染物排放、環(huán)境質(zhì)量、節(jié)能標(biāo)準及環(huán)保標(biāo)識等，并輔以強有力的執(zhí)行和動態(tài)更新機制，倒逼企業(yè)采用綠色技術(shù)，促進產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。

三是改善制度條件的環(huán)境面政策。這類政策關(guān)鍵在于營造保護產(chǎn)權(quán)、公平競爭、信息透明、機制合理的創(chuàng)新環(huán)境。如，政府通過自身監(jiān)管改革和推廣競爭政策來破除行業(yè)壁壘。又如，通過改進現(xiàn)有的綠色專利快速審查制度、改善知識產(chǎn)權(quán)保護環(huán)境來推動綠色技術(shù)研發(fā)。再如，通過搭建公共知識網(wǎng)絡(luò)、改善信息傳遞、扶持產(chǎn)學(xué)研結(jié)合以及鼓勵綠色投資領(lǐng)域的公私合作項目等措施，擴大綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的開放程度。此外，進一步完善綠色立法，嚴格落實綠色政績考核，并大力推廣綠色消費，引導(dǎo)公眾參與等也勢在必行。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心技經(jīng)部副研究員）